A Trágica Política Pública do Zoneamento Urbano

A Trágica Política Pública do ZoneamentoUrbano

Em 03 de Dezembro de 2013, por Walter Block

Na visão da maioria dos profissionais preocupados com a questão, a legislação de zoneamento é um arranjo necessário contra o caos no uso do solo. Sem o zoneamento, afirma-se, deseconomias externas irão se multiplicar: trabalhos insalubres no meio de vizinhanças de casas nos bairros residenciais, fábricas de cola entre clubes de campo e refinarias de óleo nas proximidades de restaurantes. Além disso, teme-se que empreiteiros de rapina surjam, lucrem e então abandonem as construções, deixando-as como manchas para o orçamento das municipalidades. Indo ainda mais adiante, cidades sem zoneamento terão a paisagem de edifícios horríveis, reduzindo o valor de propriedades existentes, serão instáveis, sem um caráter de vizinhança, terão alocações irracionais de propriedades – um paraíso para especuladores inescrupulosos.

O zoneamento surge então para suprimir esses defeitos de mercado com uma legislação proibitiva contra usos incompatíveis do solo. Sob essa normatização, a fábrica insalubre será proibida dos bairros residenciais e deverão se instalar em áreas industriais especiais, reservadas para aquele tipo de operação. Lá, rodeadas por edificações com usos similares, elas irão presumivelmente criar menores danos.

A idéia de zoneamento tem um certo apelo. O que, aliás, poderia ser mais simples e óbvio? Se o uso do solo parece imperfeito, tudo o que é necessário é erigir uma legislação e um conjunto de normas relativas a um comportamento apropriado. Os argumentos em favor do zoneamento são tão vastamente feitos e freqüentemente aceitos que mesmo aqueles que aceitam os méritos de mercados competitivos ficam um pouco constrangidos e fazem uma exceção nesse quesito. Pela visão mais comum já generalizada e dados os resultados sérios do zoneamento que continuamente aparecem e forçam ainda mais a legislação, é de suma importância considerar tais legislações de forma clara e sem envolver a emoção no debate.

Confrontando o desafio de que o zoneamento é tudo que resta entre um ambiente urbano viável e o completo caos, está o caso A – a cidade de Houston – que nunca aprovou uma legislação de zoneamento. A própria existência de uma grande cidade americana (com área de mais de 500 milhas quadradas e uma população de 1,6 milhões de habitantes) que pode funcionar normalmente e continuar crescendo sem um zoneamento é uma peça de evidencia contra a visão tradicional de que o zoneamento supostamente protege contra o caos.

Gostos Divergentes

Na obra Zoning: Its Costs and Relevance for the 1980s (The Fraser Institute, British Columbia, 1980), uma pesquisa foi realizada em estudos de caso de Pittsburgh, Boston, Rochester, Houston e Vancouver. Os efeitos de usos incompatíveis nos valores das propriedades foram traçados. A preponderância esmagadora das evidências lança sérias dúvidas sobre a presença de deseconomias externas uniformes (deseconomias externas acontecem quando A prejudica B fazendo C e B não poderem coletar os estragos nem forçar A a cessar  e desistir de tais atividades. A uniformidade significaria que todos os participantes do mercado vêem C como danoso)

A realidade parece ser tanto de que há algumas interdependências significantes e as externalidades no mercado de propriedade urbana, quanto “a carne para uma pessoa é um veneno para outra”. O mesmo fenômeno, como a presença de comércio em uma área residencial, é interpretado de forma positiva por algumas pessoas e negativa para outras.

O ponto é que o processo de mercado existe naturalmente para eliminar tais externalidades que surgiriam da proverbial fábrica de cola na esquina da Park  Avenue com a  65th East Street. Em um sistema baseado na inviolabilidade dos direitos de propriedade privada, as leis contra a perturbação da ordem poderiam prevenir a dispersão de odores invasivos ou partículas de poeira. Porém, o processo de mercado funciona mesmo sem essa proteção. Muito simplesmente: os preços do solo em uma área residencial ou comercial são demasiadamente altos para uma fábrica de cola; eles efetivamente são proibitivos para esses usos, exceto para os usos mais valiosos e concentrados – como grandes edifícios de escritórios ou arranha-céus residenciais.

Essa visão é suportada por Roscoe H. Jones, diretor de planejamento da cidade de Houston. Em sua opinião, o mercado “tem tendido a criar um padrão razoavelmente bem ordenado. Devido ao ‘zoneamento de mercado’, não encontramos nenhuma estação de ônibus no final de nenhum cul-de-sac e as indústrias de operação de navios estão, naturalmente,  instaladas ao longo do canal e por ai vai”.

As tendências naturais do mercado também protegeriam contra o “constrói e foge” dos empreendedores que poderiam deixar uma população excessiva em seu encalço, sobrecarregando os serviços municipais.

Um empreendedor que tentasse locar muitas pessoas em um edifício de escritórios teria dificuldades para encontrar seguradoras para as hipotecas. Locadores perceberiam que tais condições de alta densidade sobrecarregariam os serviços, resultando na falta de satisfação dos locatários, menores aluguéis e a possibilidade de inadimplência das hipotecas. É claro que construtoras e locadores podem errar e que algumas estruturas superocupadas serão construídas, mas as forças inexoráveis das perdas e lucros assegurariam que tais erros fossem cada vez menores. Planejadores urbanos também estão sujeitos ao erro de cálculo; o problema é que não há procedimentos de falência automática para substituir os burocratas que possuem julgamentos ruins. Um dos argumentos mais persuasivos contra o zoneamento é o fato de que ele institucionaliza os erros. Com efeito, os planejadores não possuem os incentivos para “fazer a coisa certa”, eles nem mesmo sofrem das conseqüências de terem feito a coisa errada. O sistema competitivo então pode esclarecer a necessidade por restrições nas alturas das edificações, recuos frontais e laterais, o espaço construído e outras medidas burocráticas que artificialmente procuram limitar a densidade.

 Pressão Exagerada sobre os Serviços Públicos

O argumento típico a favor do zoneamento não está expresso em termos de pressão exagerada nos corredores e elevadores, que são internos aos edifícios, mas em termos de efeitos da alta densidade na despesa de capital público como eletricidade, gás, água, esgoto, ruas, calçadas, estacionamentos, transporte público, parques – todos os quais são externos às premissas dos edifícios, i. e., são externalidades.

Porém, isso deve nos dar uma pausa para pensar. Com certeza há outras amenidades necessárias para o funcionamento com sucesso de grandes edifícios de escritório, que são ou podem ser consideradas externalidades, mas que não preocupam os planejadores urbanos e nem mesmo qualquer outra pessoa: por exemplo, restaurantes, barbearias, bancos, lojas de jóias, farmácias, papelarias, entre outros. Uma razão pode ser porque cada elemento da primeira categoria (eletricidade, água, esgoto etc) é gerenciado por empresas públicas ou concessões enquanto estes são todos gerenciados por empresas privadas.

Quando as escavações para um novo grande edifício começam, os pequenos empreendedores da vizinhança arregaçam as mangas e se antecipam em busca desses novos clientes e aos lucros adicionais que possivelmente aparecerão. Seus primeiros pensamentos estão preocupados com a expansão física, adicionando mais prateleiras, provendo novos serviços. O contraste com a orientação burocrática é visível. Ainda no início da nova construção, a tendência dos burocratas é reclamar da pressão adicional pelas hordas de pessoas que necessitarão de serviços públicos. E sua resposta é levantar uma miríade de restrições de zoneamento sobre os novos empreendedores, ao contrário de encorajá-los a expandirem coordenadamente.

Assim, parece que se erros e a necessidade de correção surgirem em algum lugar, não será culpa dos construtores gananciosos que levaram a excessos de pressão sobre os serviços públicos, mas daqueles encarregados em fornecer a infraestrutura: aqueles no setor governamental. Talvez a resposta se encontre na melhora desses serviços, não nas necessidades da nova edificação.

O Caso de Houston

Uma comparação útil é o caso de Houston. Nela, a prática não é jogar sobre os empreendedores e incorporadoras uma legislação complexa de zoneamento, mas sim cooperar com eles de modo a tentar prever os padrões de crescimento para que a municipalidade possa suprir a demanda por infraestrutura. Deve ser enfatizado que o zoneamento é apenas uma arma no arsenal planificador: mesmo que essas restrições de zoneamento fossem completamente retiradas, as autoridades públicas ainda exerceriam um grande controle sobre os padrões de uso do solo por meio do (1) fornecimento de infraestrutura e amenidades como parques, água encanada, tratamento de esgoto e pelo layout de ruas e avenidas; e (2) pelos controles diretos sobre o uso do solo com limitações de altura de edifícios, recuos frontais e laterais, área construída, entre outros, mas aplicados uniformemente a toda a cidade e não de forma diferente para cada distrito dentro de suas fronteiras.

Isso de fato solapa o caso para o zoneamento, mas no interesse de criar uma discussão mais aprofundada, deve-se questionar se o governo possui uma vantagem comparativa vis-à-vis o mercado na criação de tais “produtos” e controis. Sem um sistema de preços criado pelo mercado, é extremamente difícil para os funcionários públicos alocarem racionalmente os recursos. Além do mais, nenhum lucro ou prejuízo os afetam automaticamente no momento de tomarem uma decisão. Eles não arriscam nada de seus recursos próprios e não podem receber nenhum lucro honesto por suas escolhas corretas.

 Redução dos Valores das Propriedades

Há algumas coisas temidas mais pelo proprietário médio de uma residência urbana como a redução dos valores de sua propriedade. Isso é compreensível, pois a maior parte da poupança de um típico cidadão está materializada em sua residência. Talvez essa seja a principal explicação para a alta aceitação da legislação de zoneamento entre a população – ela é suportada para proteger o valor de suas propriedades.

Contudo, a visão de que o zoneamento é a melhor garantia para a estabilidade é inconsistente com a evidência: a estabilidade de uma vizinhança que o zoneamento busca proteger parece estar em perigo sempre que uma parte da legislação é modificada por novas regras e normas. Qual é a segurança que o zoneamento pode fornecer contra os possíveis estragos da fábrica de cola se a proteção pode ser rescindida a qualquer momento?

De muito maior segurança seria um sistema de restrições legais, ou contratos de restrição, como praticado em Houston, onde o proprietário pode colocar em contrato juntamente com os seus vizinhos os termos em que aquele solo pode ser utilizado. Alternativamente, empreendedores do solo podem requerer, como condição de venda, que todos os compradores mantenham o uso original do solo, tanto para períodos mais longos, como para até que a maioria daquela vizinhança vote em mudanças nos acordos.

Esse sistema é muito mais flexível. Mesmo a manutenção de áreas residenciais com leis de zoneamento é questionável: ao manter a terra e as construções para o mesmo uso ao longo do tempo, o zoneamento pode promover uma decadência da área e acelerar a perda de valor da vizinhança. O zoneamento é um controle rígido e muito possivelmente estará defasado com mudanças nos gostos dos moradores, da estrutura demográfica da área, pelo crescimento urbano e pelas tecnologias construtivas e de transporte.

Não há Garantia de Valores

No final, é claro, não pode haver nenhuma garantia contra o declínio dos valores das propriedades. Uma queda nos preços da madeira, um aumento na taxa de juros do mercado, a venda de área pública mantida pelo estado, melhorias na tecnologia de métodos pré-fabricados podem todos reduzir os preços da habitação. Alguém pode, talvez, formalizar contrato com uma companhia de seguros para a preservação dos preços, mas os custos do prêmio teriam que ser subtraídos, derrotando o plano.

A preservação do valor é fogo de palha, pois o preço é uma manifestação do valor visto em um item não por uma pessoa, mas por dois grupos: vendedores potenciais e compradores potenciais dos itens como esse em questão. Não podemos falar com certeza do valor que o proprietário dará à sua casa no futuro; é ainda menos possível ter alguma idéia sobre o valor que potenciais compradores poderão dar no futuro. Fica claro, além de tudo, que aquilo que tem dono é físico e não um valor. Enquanto o proprietário pode cobrar pelos danos causados pelo menino que quebrou sua janela com uma bola, ele não tem esse direito sobre o inventor que pensou em estruturas pré-fabricadas – mesmo que este tenha sido o responsável direito pela queda dos valores das casas em geral.

Enquanto os cidadãos têm o claro direito de manter suas propriedades livres de danos físicos, isso não se aplica ao valor de suas propriedades, contudo, é exatamente isso que as leis de zoneamento procuram preservar. Assim, não só essa legislação falhará na tarefa, ela também será imprópria se pudesse cumpri-la.

Uniformidade

Outra falha associada ao zoneamento é a uniformidade que ele engendra e isso não é surpreendente: ao dividir todo edifício em residencial, comercial e industrial, como as primeiras legislações fizeram e então impor a essas categorias todo um padrão para as futuras construções, é praticamente impossível vislumbrar alguma inovação na arquitetura.

A rigidez logo se torna evidente e um esforço foi feito para tornar a legislação mais flexível. Os códigos de zoneamento adicionaram exceções, variações, Unidades de Desenvolvimento Planejado (qualquer excesso na área construída em uma zona deverá ser reduzida da área construída em outra zona – no Brasil isso acontece pela compra, venda e transferência de potencial construtivo), zonas de uso misto, sistemas de performance de zoneamento, contratos de uso do solo e alvarás de construção. Sob um quesito essas reformas tiveram uma adição, pois o sistema se tornou menos rígido. Contudo, essas mudanças trouxeram toda uma nova gama de problemas. Por um lado o sistema se tornou ainda mais complexo. Literalmente dúzias de zonas têm sido definidas, o que pode fazer com que cada subconjunto se torne desorientador e exija um crescimento excedente no número de normas. Os dias de três zonas ou três páginas de regulamentação já se foram, hoje os códigos continuam crescendo para acomodar regulamentações cada vez mais detalhadas sobre o uso, o tamanho do lote, a altura e o volume das edificações; mais razões para garantir as variações, bônus e exceções especiais e processos ainda mais complicados para apelos e revisões. Atualmente, alguns códigos de zoneamento aparecem em calhamaços de quase 500 páginas.

Um sistema com tantas complicações, exceções e mudanças não pode jamais ser disciplinado por um conjunto claro de princípios e regras. O procedimento se tornou arbitrário, com análises caso a caso, em seus méritos e propósitos.

Embora isso pareça a alguns como algo justo e judicioso, os defeitos são extremamente graves. Primeiro que ele é um recuo da própria idéia de zoneamento. De acordo com essa filosofia, planejadores urbanos possuem o dom e a sabedoria suficientes para a previsão do futuro, pelo menos em grandes pinceladas, da espacialização e organização da cidade. Porém, a própria necessidade de garantir uma grande quantidade de exceções, como um processo contínuo de institucionalização, desmente essa afirmação. A habilidade em incorporar as necessidades de um futuro mutável é simplesmente incompatível com as mudanças tipo colcha de retalhos que ocorrem sempre que a realidade decide confrontar o plano diretor. Isso é semelhante a prever a inflação daqui a 5 anos e mudar os prognósticos toda semana.

Em segundo lugar, como os laureados pelo prêmio Nobel Milton Friedman e Friedrich Hayek já mostraram eloqüentemente, “julgar cada caso por seu mérito” é a ausência de legitimidade, não a presença. Cada um já demonstrou (o primeiro em sua análise sobre “regras, não autoridade” e este em seu trabalho sobre o “reinado da lei”) que considerar os problemas na base do “caso a caso” é colorir o processo judicial com uma estupefaciente arbitrariedade.

O Reinado da Lei

O escopo apropriado para o governo, nesta visão, é definir as regras do jogo de forma clara e antes de qualquer contestação começar – e então não continuar alterando-as no meio do caminho. Sob essas condições, o indivíduo é livre para perseguir seus fins legais, segurados no conhecimento racional de que os poderes do governo não irão subitamente ser usados para frustrar seus planos a cada momento. Porém, um sistema de zoneamento, especialmente um “reformado” e “flexível”, pode mudar os usos aos quais uma parcela de terra pode ser utilizada toda hora. Isso é, então, claramente uma destruição desses fins.

Por terceiro, a complexidade do zoneamento e sua mutabilidade têm permitido, aumentado e generalizado o suborno e a corrupção. A razão para isso é fácil de se entender: uma pequena mudança nas restrições pode valer milhões para uma incorporadora no desenvolvimento do solo. Mesmo sendo o burocrata tão honesto, ele será tentado por uma pequena participação nesses ganhos – especialmente em uma era em que o re-zoneamento é facilmente realizado e de generalizada ocorrência. Paradoxalmente, isso não é necessariamente de todo ruim. Se a compra de um burocrata pode tornar a terra algo de maior valor para os consumidores, a riqueza e a alocação dos recursos terá sido mais bem otimizada. Esse não é o primeiro caso nos registros atestanto os benefícios dos mercados negros. A grande perda, entretanto, é o geral desrespeito pela lei engendrado por essa prática.

Zoneamento Privado

Se o zoneamento pode ser definido como a especificação de alguns padrões particulares a certas áreas, então nada dito acima pode ser interpretado como oposto à possibilidade de um zoneamento privado. De fato, é impossível para qualquer loteador racionalmente agir de qualquer outra forma. Ele deve, se é para funcionar direito, decidir colocar a garagem em um lugar, a casa em outro e o jardim em outro. De que outra forma poderia acontecer isso? Contudo, isso é tudo o que um zoneamento privado significa.

O caso é um exato oposto ao debate do planejamento. Como foi dito várias vezes antes, as pessoas devem planejar se desejam agir racionalmente. O debate, então, não está entre planejar ou não planejar, mas sim entre um planejamento centralizado, sob os auspícios de políticos e burocratas, ou o planejamento individual, coordenado pelo sistema de preços no mercado. Similarmente,  a questão aqui não está entre zonear ou não zonear, mas sim entre um zoneamento privado ou o zoneamento estatal. O que foi criticado acima é o zoneamento estatal, não a variação privada dele.

O que é o zoneamento privado? O maior exemplo bem conhecido é, obviamente, o sistema de restrições de Houston. O zoneamento privado também surge sempre que uma fábrica de cola é precificada fora de uma zona residencial, ou quando o posto de gasolina é instalado em uma grande via e não em uma rua local. Contudo, isso também inclui algumas atividades prosaicas como o arranjo individual dos móveis em casa, ou o layout do mobiliário em um escritório, a disposição do maquinário nas fábricas e o desenho dos shopping centers locando cada tipo de atividade antes da instalação das lojas alugadas.

Itens à venda devem ser implementados da maneira mais vantajosa possível. Assim, os comerciantes comparam as áreas para lojas de acordo com usos particulares.  O sucesso de cada empreendimento depende, em grande parte, na habilidade de cada zoneamento. Se o merceeiro percebe que maças e laranjas vendem mais se estão próximas, ou que a justaposição de milho com ervilhas distrai o comprador, sem nenhum contrabalanço de benefícios para a sobra em estoque, ele pode lucrar ao incorporar essas informações em suas decisões de zoneamento. Ele ganhará uma vantagem competitiva sobre os seus colegas que não tenham esse conhecimento. Esse é o método utilizado pelo mercado para promover um zoneamento eficiente.

O mesmo processo em andamento acontece nos shopping centers e galerias comerciais. Já que os vários inquilinos estão contratualmente ligados uns aos outros, a situação é claramente análoga ao zoneamento governamental. Empreendedores privados, entretanto, são julgados pelos seus cálculos de lucros e prejuízos, pela habilidade em promover externalidades positivas e reprimir as externalidades negativas. E, na verdade, é difícil imaginar dois inquilinos incompatíveis lado a lado dentro de um shopping. Qualquer erro no zoneamento reduziria, ao longo do tempo, os ganhos de um proprietário de shopping das suas receitas.

Há um vasto catálogo de esforços de zoneamento privado na economia não registrados e sem muita publicidade. Essa breve discussão apenas arranhou a superfície, mas ela já pode ser vista como mais um aspecto contra o zoneamento estatal e seus esforços.

Qual é a recomendação das políticas publicas? Embora se deva sempre ter cuidado e ter em mente que nenhuma solução pode oferecer uma total panacéia, há uma pressuposição forte em direção ao extremo do espectro contra o zoneamento governamental. Acima de tudo, esse zoneamento não tem funcionado muito bem, as externalidades a que ele é planejado para evitar têm se mostrado mínimas ou não-existentes. A manutenção de áreas residenciais por zonas também é bastante questionável.

Deve-se tomar uma posição extrema aqui e advogar pela abolição do sistema governamental de zoneamento – raízes, troncos e galhos.

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