Habitação e Planejamento Urbano – parte 2/2

Habitação e Planejamento Urbano – parte 2/2

Em 21 de Maio de 2013, por Friedrich Hayek.

5 – Um conjunto diferente de problemas cresce pelo fato de que em uma contigüidade fechada da vida urbana o mecanismo de preços reflete apenas imperfeitamente os benefícios ou prejuízos aos outros que um proprietário pode causar com as suas ações (efeito-vizinhança). Diferentemente da situação que geralmente acontece com a propriedade móvel, em que as vantagens e desvantagens aparecem de seus usos e são normalmente confinadas àqueles que as controlam, o uso de um pedaço de terra freqüentemente afeta a utilidade dos terrenos de seus vizinhos no entorno. Sob as condições de vida urbana, isso se aplica às ações privadas dos proprietários e ainda mais ao uso dado pelos administradores das áreas comuns: como as ruas e os equipamentos urbanos que são tão essenciais à vida urbana. De modo que o mercado pode trazer uma eficiência de coordenação aos trabalhos individuais, tanto indivíduos proprietários como autoridades controladoras das propriedades comuns deveriam estar suficientemente conscientes de que suas ações podem afetar as propriedades dos outros. Apenas quando o valor da propriedade de indivíduos, assim como o valor das propriedades comuns da cidade, refletirem todos os efeitos dos usos que são dados a eles, o mecanismo de preços funcionará como deveria. Sem esquemas especiais, essa condição existirá apenas em um grau limitado. O valor de qualquer terreno será afetado pela maneira com que os vizinhos utilizem seus próprios terrenos e ainda mais pelos serviços providos e as regulamentações impostas pelas autoridades municipais; e a menos que as várias decisões levem em consideração todos os seus efeitos, haverá pouca probabilidade de que seus benefícios superem seus custos de implantação.

Embora o mecanismo de preços seja um guia imperfeito para o uso do solo urbano, ainda é um guia indispensável se o desenvolvimento tiver que ser realizado pelo setor privado e se todo o conhecimento e previsão que estão dispersos na sociedade tiverem que ser colocados em funcionamento. Há uma forte necessidade de se utilizar qualquer mensurador prático possível que possa ser encontrado para que o mecanismo funcione mais eficientemente para fazer com que os proprietários levem em consideração os efeitos possíveis de suas decisões. O aparato regulamentador dentro do qual as decisões privadas são tomadas em acordo com os interesses públicos deverá, nesses casos, ser mais bem detalhado e ajustado a circunstâncias locais do que deveria ser no caso de outros tipos de propriedade. Tal “planejamento urbano”, que opera largamente por meio de seus efeitos no mercado e pelas condições gerais estabelecidas em que todo desenvolvimento de distritos e vizinhanças deve se conformar, mas que, dentro dessas condições, deixa as decisões nas mãos dos indivíduos proprietários, é parte dos esforços para fazer o mecanismo de mercado funcionar o mais efetivamente possível.

Há um outro tipo de controle, entretanto, que também é praticado sob o nome de planejamento urbano. Diferentemente de outros, este é motivado pelo desejo de dispensar o mecanismo de preços e substitui-lo pelo controle centralizado. Muito do planejamento urbano que tem sido realizado, particularmente por arquitetos e engenheiros que nunca entenderam o papel dos preços na coordenação das atividades humanas é desse tipo. Até mesmo onde não há objetivos em reter desenvolvimentos futuros para planos pré-concebidos que descrevam o tipo de uso de cada porção do escasso espaço urbano, os planos tendem a tornar o mecanismo de mercado cada vez mais inoperante.

A questão, então, não é se deve haver planejamento urbano ou não, mas sim se as medidas a serem utilizadas são para assistirem o mecanismo de mercado e o suplementarem ou se são para suspendê-lo e substitui-lo pelo planejamento central. Os problemas práticos que surgem aqui são tão complexos e nenhuma solução perfeita pode sequer ser esperada. O caráter benéfico de qualquer medida irá se mostrar como contribuinte de um desenvolvimento desejado; seus detalhes, entretanto, serão amplamente imprevisíveis.

As principais dificuldades práticas surgem do fato de que a maioria das medidas de planejamento urbano aumentará o valor das propriedades de alguns indivíduos e reduzirá as de outros. Se, de alguma forma, o planejamento tiver que ser um benefício, a soma das valorizações deveria ser maior que a soma das perdas. Se um deslocamento efetivo está para ser realizado, é necessário que tanto ganhos quanto perdas estejam de acordo com as medidas de interesse das autoridades planejadoras, que devem ser capazes de aceitar a responsabilidade de cobrarem alguns indivíduos pelos ganhos de valor de algumas propriedades (mesmo que as medidas tenham sido tomadas contra a vontade dos proprietários) e compensar as perdas sofridas por outros proprietários. Isso pode ser realizado sem a necessidade de nenhum poder arbitrário e incontrolável das autoridades, mas apenas por meio do direito de expropriação em valores justos de mercado. Isso é geralmente suficiente para permitir às autoridades tanto que captem os incrementos em valor que as suas ações realizaram, quanto comprem as propriedades daqueles que se opõem às medidas pois elas reduzem o valor de suas propriedades. Na prática, a autoridade não precisará comprar, mas, imbuída de seu poder compulsório de compra, poderá negociar um acordo de cobrança ou compensação com os proprietários. Enquanto a expropriação nos valores de mercado for o único poder coercitivo, todos os interesses legítimos serão protegidos. Isso será um tipo de instrumento imperfeito, é claro, já que em tais circunstâncias o “valor de mercado” está em uma magnitude ambígua e as opiniões sobre o que é um valor de mercado justo podem variar muito. O ponto importante, entretanto, é que tais disputas podem ser decididas em última instância por cortes independentes e não precisam ser deixadas para a arbitrariedade da autoridade planejadora.

O perigo vem a galope do desejo de muitos planejadores de se absterem da necessidade de contabilizarem todos os custos de seus esquemas. Eles freqüentemente afirmam que se seus esquemas fossem feitos de forma compensatória no valor de mercado, o custo de realizar algumas melhorias se tornaria proibitivo. Qualquer que seja o caso, isso significaria que o plano proposto não deveria ser levado adiante. Nada deve ser tratado com mais suspeita que os argumentos usados por planejadores urbanos para justificar a expropriação abaixo do valor de mercado, argumentos geralmente baseados na falsa idéia de que eles podem, com isso, reduzir os “custos sociais” de seus esquemas. Tudo o que tais esquemas quantificam é que certos custos não serão contabilizados: os planejadores fazem seus planos parecerem vantajosos ao simplesmente jogarem muitos dos custos sobre os ombros de pessoas particulares e assim não os relacionam na soma dos custos dos esquemas.

Muito do que é válido para o planejamento urbano é, em efeito, um argumento para tornar a unidade de planejamento para algum propósito maior que o tamanho usual da propriedade possuída individualmente – a propriedade privada. Alguns dos objetivos do planejamento poderiam ser alcançados com a divisão do conteúdo dos direitos de propriedade de tal forma que certas decisões fossem mantidas com o proprietário do direito “superior”, i. e., com algumas corporações que representam todo o distrito ou a região e possuem poderes para acessar os benefícios e cobrar as taxas de seus sub-proprietários. O desenvolvimento imobiliário, no qual o proprietário mantém algum controle permanente sobre o uso individual dos terrenos, oferece pelo menos uma alternativa ao exercício de tal controle em oposição ao controle político dos planejadores urbanos estatais. Há ainda a vantagem de que a unidade de planejamento maior ainda será uma entre várias e permanecerá limitada no exercício de seus poderes, pois estará disputando mercado com várias outras unidades semelhantes (para mais detalhes desse modelo, ver o artigo planejamento urbano laissez-faire).

De algum modo, é claro!, até mesmo a competição entre municípios ou outras subdivisões políticas apresentará uma limitação semelhante. Planejadores estatais, entretanto, geralmente passam a demandar planos de maior abrangência, como o planejamento regional ou mesmo planos nacionais. O fato é que sempre haverá fatores no planejamento para os quais apenas unidades maiores de planejamento podem considerar. Porém, é mais verdadeiro ainda que, assim que a área a ser planejada é aumentada, o conhecimento das circunstâncias particulares locais irá, por necessidade, ser efetivamente menos utilizado. O planejamento nacional significa que, ao contrário de a unidade de planejamento competidora se tornar maior, a competição será eliminada. Isso certamente não é uma solução desejável. Provavelmente não haja nenhuma resposta perfeita para as dificuldades reais que a complexidade do problema cria. Porém, apenas um método que opere principalmente por meio de induções e dados fornecidos para proprietários privados e que os deixe livres para o uso particular de um pedaço de terra irá provavelmente produzir resultados satisfatórios, já que nenhum outro método nos permitirá utilizar todo o conhecimento disperso dos prospectos e possibilidades de desenvolvimento como o mercado permite.

Ainda há alguns grupos organizados que afirmam que todas essas dificuldades poderiam ser solucionadas com a adoção de uma plano de “imposto único”, isto é, ao transferirem a propriedade de toda a terra para a comunidade e meramente arrendar toda a terra a aluguéis determinados pelo mercado a empreendedores privados. Esse esquema para a socialização da terra é, em sua lógica, provavelmente o mais sedutor e plausível dos esquemas socialistas (aqui uma crítica de Rothbard contra esse sistema). Se a proposta factual sobre a qual ele se assenta estivesse correta, i. e., se fosse possível distinguir claramente o valor dos “poderes indestrutíveis e permanentes do solo”, de um lado e, por outro, o valor devido de dois tipos diferentes de melhoramentos – aqueles devidos aos esforços comunais e os devidos aos esforços individuais – o argumento para a sua adoção seria muito forte. Quase todas as dificuldades que temos mencionado, entretanto, derivam do fato de que nenhuma distinção pode ser desenhada com um bom grau de certeza. De modo a permitir o escopo necessário para o desenvolvimento privado de qualquer pedaço de terra, as rendas que teriam que ser garantidas a aluguéis fixos teriam que ser por longos períodos de tempo (eles também teriam que ser transferíveis de graça) para se tornarem apenas um pouco diferentes da propriedade privada e todos os problemas da propriedade privada reapareceriam. Embora pudéssemos desejar que as coisas fossem tão simples como o programa do imposto único assume, não encontraremos nele nenhuma solução para qualquer um dos problemas com os quais estamos preocupados.

6 – O despotismo administrativo a que os planejadores urbanos estatais estão inclinados a assumir sobre a economia como um todo é muito bem ilustrado pela imposição drástica da Lei do Planejamento Urbano e Regional  de 1947 (British Town and Country Planning Act) [11]. Embora ela tenha sido abolida após alguns anos, ela não perdeu admiradores em outros lugares e foi vista como um exemplo a ser imitado nos Estados Unidos [12]. A lei era imposta como nada menos que a completa expropriação de todo o lucro do proprietário de um lote urbano ganho com uma mudança nos usos do solo – e o lucro era definido como qualquer aumento no valor do solo acima do qual seria se uma mudança em seus usos fosse proibida, o que seria, é claro!, zero [13]. A compensação para o confisco de todos os direitos de desenvolvimento era para ser um compartilhamento da soma total deixada de lado para aquele propósito.

A concepção que embasava esse esquema se dava no sentido de que as pessoas deveriam ser livres para comprar e vender terrenos apenas a um preço baseado na idéia de que espaços particulares fossem permanentemente voltados para o uso presente: qualquer ganho feito com a mudança nesses usos deveria ir para a autoridade planejadora como o preço pela permissão para fazer a mudança, enquanto qualquer perda causada pela queda no valor do solo em seu uso presente afetaria apenas o proprietário. Nos casos em que o solo parasse de fornecer a seu dono qualquer retorno no uso presente, as “tarifas de desenvolvimento” , como as taxas eram chamadas, teriam, portanto, que equivaler ao valor total do solo em qualquer novo uso ao qual ele poderia ser destinado.

Assim que foi dada à autoridade criada para administrar essas estipulações de leis o completo controle sobre todas as mudanças no uso do solo fora da agricultura, foi dado o monopólio na decisão de qualquer uso sobre qualquer solo na Grã-Bretanha para novos usos industriais e comerciais e completa autoridade para empregar esse poder em qualquer exercício efetivo de todos os empreendimentos urbanos. Esse é um poder que, por sua natureza, não pode ser limitado por lei e a própria Agência Central do Solo (Central Land Board), designada para isso, deixou bem claro desde o começo de que não teria nenhuma regra que impusesse limites a ela mesma. As Regras de Funcionamento (Practice Notes) que ela apresentou no início de suas atividades afirmavam isso com tamanha franqueza que dificilmente voltem a ser igualadas. Elas explicitamente reservavam o direito de se desviarem das regras de trabalho apresentadas sempre que “por razões especiais as normas normais não seriam aplicadas” e “de tempos em tempos as políticas variariam” e para tratar das “regras de trabalho geral como variáveis se elas não coubessem em casos particulares”. [14]

Não é surpreendente que essas características da lei fossem finalmente percebidas como infundadas e tivessem que ser abolidas após sete anos e antes de qualquer compensação pela “nacionalização do valor do desenvolvimento” pudesse ser paga. O que permanece é uma situação na qual todos os empreendimentos urbanos devem ter permissão da autoridade do planejamento, cuja permissão, entretanto, presumivelmente será obtida se o empreendimento não for contrário a um plano geral anunciado. Novamente, o individuo tem um interesse em colocar sua propriedade conforme o melhor uso. O experimento completo pode ser resguardado como um episódio curioso e uma ilustração da loucura e doentia da legislação, se não fosse de fato o resultado lógico da concepção que deveria ser aplicada com tanto empenho. Todos os esforços para suspender os mecanismos de mercado da terra e para substitui-los por direção central devem levar a tal sistema de controle que dá à autoridade completo poder sobre todos os empreendimentos. O experimento britânico abortado não ganhou grande relevância porque, enquanto a lei estava em vigor, os mecanismos que a administração requeria não estavam em plena operação. A lei e seu aparato necessário para a administração eram tão complexos que ninguém, exceto os poucos infelizes pegos pela bagunça, alguma vez chegou a entender do que tudo aquilo era capaz.

7 – As regulamentações construtivas são muito similares aos problemas referentes ao planejamento urbano muitos aspectos. Embora elas não levantem questões importantes em princípio, elas devem ser resumidamente consideradas. Há duas razões do porquê de algumas regulamentações de edificações permitidas em cidades serem inquestionavelmente desejáveis. A primeira é a consideração, agora familiar, sobre o perigo que pode ocorrer contra terceiros pela construção que possui riscos de incêndio ou de saúde; nas condições modernas, as pessoas a serem consideradas incluem os vizinhos e todos os usuários de uma edificação que não são ocupantes, mas consumidores ou clientes de ocupantes e que precisam de alguma segurança (ou pelo menos alguns meios de verificação sobre a segurança do edifício); algo que informe que o edifício em que eles estão entrando é seguro. O segundo é que, no caso das edificações, a obrigatoriedade de certos padrões é talvez o único meio eficaz de prevenção de fraude e prejuízos por parte do construtor: os padrões impostos a edificações servem como meios de interpretação dos contratos de edificações e garantir que o que é entendido como materiais e técnicas apropriadas será, na verdade, utilizado a menos que os contratos deixem explicitas outras especificações do contrário.

Embora o desejo de tais regulamentações possa ser dificilmente questionado, há alguns campos em que as regulamentações do governo oferecem oportunidades para abusos ou têm sido utilizadas com bastante empenho para impor restrições potencialmente perigosas ou totalmente irracionais em empreendimentos e muito freqüentemente ajudam a fortalecer as posições dos produtores locais de quasi-monopólios. Sempre que as imposições passarem de meras exigências de padrões mínimos, e particularmente onde elas tendem a ser, em um dado tempo e lugar, o único método de padronização possível, elas podem se tornar obstruções muito sérias contra empreendimentos econômicos mais desejáveis. Ao prevenir experimentações com novos métodos e ao dar suporte a produtores monopolistas locais, tanto empresas como trabalhadores, elas serão parte da culpa dos altos custos das edificações e grandemente responsáveis pela escassez de moradias e os altos adensamentos nas existentes. Isso é particularmente verdadeiro nos locais onde os padrões não são apenas exigências mínimas, mas exigem técnicas particulares. Deveria ser especialmente enfatizado que “códigos de performance” do primeiro tipo impõem menos restrições nos empreendimentos espontâneos que “códigos de especificações” e devem ser, portanto, os preferidos. Este último tipo parece concordar mais com o nosso princípio porque eles conferem menos arbitrariedade para as autoridades; a arbitrariedade que os “códigos de performance” conferem não são, entretanto, do tipo objetável. De um jeito ou de outro, um certo tipo de técnica que satisfaça os critérios de performance das regras podem ser discutidos por técnicos independentes e qualquer disputa, caso ela seja levantada, poderá ser decidida por uma corte.

Outra questão de alguma importância e dificuldade sobre os códigos de edificação é se eles deveriam ser definidos por autoridades locais ou centralizadas. Talvez seja verdade que regulamentações locais serão mais facilmente abusadas por monopólios e forças locais e serão por outros motivos mais freqüentes como formas obstrutivas. Há provavelmente fortes argumentos a favor de padrões nacionais discutidos nacionalmente ou padrões que autoridades locais possam adotar com quaisquer tipos de modificações que pareçam apropriadas para elas. No geral, entretanto, parece provável que nos códigos que são determinados localmente, a competição entre as autoridades locais irá com maior facilidade eliminar as formas obstrutivas e restrições irracionais do que seria possível se os códigos fossem uniformemente desenhados pela lei para todo um país ou região.

8 – Problemas do tipo levantado pelo planejamento urbano provavelmente assumirão grande importância no futuro com relação à localização das indústrias em uma escala nacional. O assunto começa a ocupar a atenção dos planejadores cada vez mais e é nessa área que encontramos agora com muita freqüência as afirmações de que a livre competição é irracional e danosa.

O que há nessa alegada irracionalidade da localização real da indústria e a suposta possibilidade de sua melhora com um planejamento centralizado? É verdade que, com certeza, tivessem as localizações sido previstas corretamente, muitas decisões sobre a localização das plantas industriais teriam sido diferentes e que, nesse sentido, o que foi realizado no passado parece não ter sido muito esperto. Isso não significa, entretanto, que, com o conhecimento disponível naquele tempo, uma decisão diferente pudesse ter sido esperada ou que os resultados tivessem sido mais satisfatórios se esses empreendimentos estivessem sob os auspícios das autoridades planejadoras do governo. Embora tenhamos que lidar aqui com um problema em que o sistema de preços opera apenas imperfeitamente e não leva em consideração muitos aspectos que consideramos importantes, é mais que duvidoso que um planejador central pudesse guiar os empreendimentos com tanto sucesso quanto o mercado. É marcante o fato de que o mercado permite que os indivíduos levem em consideração aqueles aspectos que eles não conhecem diretamente, mas que são refletidos pelos preços. O melhor exame crítico conhecido sobre esses problemas levou August Lösch a concluir que “o resultado mais importante deste livro (inserir aqui o livro do homem) é provavelmente demonstrar com tamanha surpresa a extensão para a qual as forças livres (do mercado) operam favoravelmente”. Ele então continua a dizer que o mercado “respeita todos os desejos humanos, mesmo invisíveis, sejam eles saudáveis ou prejudiciais” e que “o mecanismo do livre mercado funciona mais para o bem comum do que geralmente é suposto, embora com algumas exceções”. [15]

Notas:

[7] essa possibilidade tem sido utilizada com alguma frequancia em várias partes do mundo para afastar as minorias raciais impopulares.

[8] Sir Frederick Osborn, “How Subsidies distort Housing Developments”, Lloyds B.R., Abril, 1955, p.36;

[9] Sobre esses problemas, ver Turvey, op. Cit., e Allison Dunhan, “City Planning: An Analysis of the Content of the Master Plan”. Journal of Law and Economics, Vol. 1 (1958)

[10] A extensão à qual o movimento por planejamento urbano, sob a liderança de homens como Frederick Law Omsted, Patrick Geddes e Lewis Munford se desenvolveu para um tipo de anti-economia se revelaria um estudo muito interessante.

[11] talvez deveria ser dito, como auxílio aos economistas britânicos, que dificilmente teria sido possível que esses absurdos um dia viessem a se tornar lei se o estágio decisivo da preparação da legislação não tivesse surgido em um período em que os economistas estavam quase que totalmente ocupados com os esforços de guerra e quando os planejadores urbanos tiveram o tempo e campo livre para colocar em prática a sua concepção de um mundo pós-guerra melhor. Dificilmente seja exagero dizer que, no período em que essas leis foram aprovadas, quase ninguém no parlamento entendeu as suas implicações e que provavelmente ninguém previu que o ministro responsável utilizaria os poderes a ele delegados para decretar o confisco completo sobre os ganhos dos empreendimentos. Sobre essa legislação, ver Sir Arnold Plant, “Land Planning and the Economic Functions of Ownership””, Journal of the Chartered Auctioneers and Estate Agents Institute, Vol. XXIX (1949) e, adicionalmente, R. Turvey no livro já mencionado, o seu artigo, “Development Charges and the Compensation-Betterment Problem”, E.F., Vol LXIII (1953), e meu artigo “A Levy on Increasing Efficiency”, Financial Times (Londres) 26, 27 e 28 de Abril de 1949.

[12] C. M. Haar, Land Planning Law in a Free Society: A Study of the British Town and Country Planning Act (Cambridge: Harvard university Press, 1951); cf. minha revisão sobre isso em University of Chicago Law Review, Vol XIX (1951-52)

[13] Estritamente falando, essa lei foi implementada pelo ministro responsável que foi autorizado a fixar as cobranças sobre os empreendimentos a algumas percentagens dos ganhos de desenvolvimento e, a seu modo, escolheu fixá-los em 100%.

[14] Central Land Board, Practice Notes (First Series) (Londres: H. M. Stationary Office, 1949) pp. ii-iii.

[15] August Lösch, The Economics of Location (New Haven: Yale University Press, 1954), pp. 343-44.

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