Habitação e Planejamento Urbano – parte 1/2

Habitação e Planejamento Urbano – parte 1/2

Em 23 de Abril de 2013, por Friedrich Hayek – excerto e tradução do livro The Constitution of Liberty, capítulo XXII

1 – A civilização, como a conhecemos, é inseparável da vida urbana. Quase tudo o que distingue uma sociedade civilizada de uma sociedade primitiva está intimamente ligado a grandes aglomerações de pessoas que chamamos de cidades; ou quando falamos de urbanidade, civilidade ou de polidez, referimo-nos aos modos de vida nas cidades. Até mesmo muitas das diferenças entre a vida das populações rurais atuais com as de sociedades primitivas se devem ao que as cidades podem fornecer. Também é a possibilidade de gozar dos produtos da cidade no campo que em civilizações avançadas o lazer rural parece freqüentemente ser o ideal de uma vida cultural.

Ainda, as vantagens da vida urbana – particularmente o elevado aumento da produtividade tornado possível por sua indústria, que equipa uma pequena parte da população que se mantém no campo alimentando todo o restante – são adquiridas a um grande custo. A vida urbana não é apenas mais produtiva que a vida rural; também é muito mais dispendiosa. Apenas aqueles cuja produtividade é elevada pela vida na cidade irão aproveitar as vantagens sobre os custos extras desse estilo de vida. Tanto os custos, como os tipos de amenidades que seguem a vida urbana, são tais, que a mínima renda a que uma vida decente na cidade demanda é muito maior que a renda no campo. Níveis de pobreza que ainda podem existir no campo são totalmente incompatíveis com a vida urbana, cujos sinais nas cidades são muitas vezes chocantes para seus habitantes. Assim, a cidade é ao mesmo tempo quase tudo o que dá à civilização o seu valor e que fornece os meios para desenvolver a ciência e a arte, bem como o conforto material, e também, paradoxalmente, responsável pelas manchas negras nessa mesma civilização.

Além do mais, os custos envolvidos para muitos que vivem em grandes densidades não são apenas altos, mas também de uma grande extensão comunal, i. e., eles não recaem automaticamente e necessariamente sobre quem os causa, mas podem ser um fardo para todos. De muitas formas, a contigüidade e a proximidade da vida urbana invalida as características que marcam qualquer simples divisão dos direitos de propriedade. Em tais condições, é verdadeiro para apenas uma extensão limitada do que um proprietário faça com a sua propriedade irá afetar apenas ele e ninguém mais. O que economistas chamam de “efeito-vizinhança”, i. e., os efeitos do que alguém faça contra a propriedade dos vizinhos, assume grande importância. A utilidade de qualquer pedaço de propriedade na cidade irá, na verdade, depender em parte do que os vizinhos fizerem de suas propriedades no entorno e em parte dos serviços comuns sem os quais o uso efetivo do solo por proprietários separados seria praticamente impossível.

As fórmulas gerais da propriedade privada e da liberdade de contrato não fornecem, portanto, uma resposta imediata para os problemas complexos que emergem com a vida urbana. É provável que, mesmo se não houvesse nenhuma autoridade com poderes coercitivos, as vantagens superiores de unidades espaciais maiores iriam levar a um desenvolvimento de novas instituições legais – alguma divisão do direito de propriedade entre os proprietários “superiores” que determinariam as características gerais de distritos maiores e os proprietários “inferiores”, que controlariam as unidades menores (lotes); estes, dentro de um aparato legal determinado pelo proprietário “superior”, estariam livres para empreender sobre questões particulares. De um modo geral, as funções que as corporações municipais estão aprendendo a colocar em prática correspondem às questões desse tipo de proprietário “superior”.

Deve ser admitido que, até recentemente, economistas deram muito pouca atenção para os problemas de coordenação de todos os tipos diferentes do aspecto do desenvolvimento das cidades [1]. Embora alguns deles estejam entre os principais críticos dos malefícios da habitação urbana (há uns cinqüenta anos um jornal satírico alemão poderia sugerir que um economista é definido como um homem que sai medindo casas de trabalhadores e dizendo que elas são muito pequenas!), na medida em que as questões importantes da vida urbana preocupam, tem-se seguido o exemplo de Adam Smith, que explicava em suas palestras que um problema de limpeza e de segurança, “ou seja, o método correto de limpar a sujeira das ruas e a execução da justiça, na medida em que se resguardam em regulamentações para a prevenção e crimes, ou no método de manter uma guarda urbana, embora úteis, são muito perigosas para serem consideradas em um diálogo desse tipo”. [2]

Sob o ponto de vista da negligência feita pela profissão no estudo de um assunto dos mais importantes, um economista talvez não deva reclamar de que isso esteja em tal estado insatisfatório. O desenvolvimento das opiniões nesse campo tem sido conduzido, na verdade, por homens que estão quase que exclusivamente preocupados com a solução de problemas pontuais e as questões centrais de como separar os esforços têm sido negligenciadas. O problema de como solucionar a utilização efetiva do conhecimento e as habilidades individuais ainda deve ser reconciliado com a manutenção das ações dentro dos limites em que ninguém irá ganhar às custas de outra pessoa. Esse problema é de peculiar importância aqui. Não podemos subestimar o fato de que o mercado possui, na sua forma global, as melhores ferramentas para guiar a evolução das cidades com maior sucesso, embora isso aconteça imperfeitamente. O mercado é melhor do que o que é comumente realizado e do que muitas das propostas que são implantadas sobre ele; não para melhorá-lo, mas para impor um sistema de direção central. As imposições mostram pouca preocupação sobre o que tal sistema teria que realizar, até mesmo para se igualar com o mercado em sua efetividade.

De fato, quando verificamos a maneira caótica e desastrosa pela qual o governo, sem nenhuma concepção clara sobre as forças que determinam o desenvolvimento das cidades, tem lidado freqüentemente com os difíceis problemas, perguntamo-nos como esses problemas não são ainda maiores do que eles já são. Muitas das políticas que procuram combater problemas particulares estão na verdade tornando-os ainda piores. E muitas das maiores políticas têm criado potencialidades para um controle autoritário sobre a vida particular dos indivíduos ainda maiores do que se pode ver em qualquer outro campo da política.

2 – Devemos, antes de tudo, considerar uma medida que, embora tenha sido introduzida sempre como uma emergência passageira e nunca defendida como uma política permanente, tem se tornado cada vez mais regular uma característica presente, e na maior parte da Europa Ocidental, ela tem feito mais por restringir a liberdade e a prosperidade que qualquer outra medida, exceto a inflação. Essa é a restrição dos aluguéis, ou a imposição de tetos de preços para as moradias. Originalmente concebida para prevenir aumentos excessivos nos aluguéis durante a Primeira Guerra Mundial, ela se manteve em muitos países por mais de quarenta anos com grande inflação de preços, o que resultou na redução dos aluguéis em comparação com os preços que existiriam em um livre mercado. Assim, a propriedade imobiliária foi, como efeito, expropriada. Provavelmente mais do que qualquer outra medida desse tipo, ela piorou a situação do problema no longo prazo, problema esse que ela afirmava resolver. Além disso, ela produziu uma situação na qual as autoridades administrativas adquiriram poderes altamente arbitrários sobre a mobilidade das pessoas. Ela também contribuiu enormemente para enfraquecer o respeito pela propriedade e o senso de responsabilidade individual. Para aqueles que não tiveram a experiência de seus efeitos ao longo do período, essas observações podem parecer desnecessariamente fortes. Porém, para aqueles que puderam ver a decadência progressiva das condições de moradia e os efeitos gerais no estilo de vida dos habitantes de Paris, ou de Viena ou mesmo de Londres, agradeceram ter escapado do efeito mortal que essa medida teve sobre o caráter global de uma economia – e mesmo sobre o próprio povo.

Em primeiro lugar, qualquer estabelecimento de preços de aluguéis abaixo dos preços que existiriam em um livre mercado irá perpetuar a escassez de moradias. A demanda continua excedendo a oferta e, se os tetos de preços são efetivamente forçados (i. e., o aparecimento de prêmios é impedido), um mecanismo de alocação de espaço habitacional realizado pelas autoridades deverá ser estabelecido no lugar da imparcialidade dos preços. A mobilidade será grandemente reduzida e no curso do tempo a distribuição de pessoas em distritos e em certos tipos de habitações irá cessar em responder pelas reais necessidades e desejos do povo. A rotação normal, na qual uma família durante o período de ganhos salariais e poder de compra ocupa um espaço maior que o de jovens e aposentados, será suspensa. Já que as pessoas não poderão se mudar, elas tentarão manter o que já possuem e a renda se torna um tipo de propriedade alienada da família que irá passar “seu” imóvel de geração em geração, independentemente das suas necessidades. Aqueles que receberem de herança um imóvel alugado estarão em melhor situação do que estariam do contrário, contudo, uma proporção cada vez maior da população, ou não conseguirá habitação separada, ou poderá apenas ser agraciada pelos favores de algum oficial, ou terá que sacrificar o capital possível, ou conseguir de alguma forma ilegal e por meios desleais um teto sobre suas cabeças. [3]

Ao mesmo tempo, o proprietário perde todo o seu interesse em investir na manutenção dos edifícios além do que a lei exige que ele faça para os propósitos de seus inquilinos. Em cidades como Paris, onde a inflação reduziu o valor real dos aluguéis a um vigésimo ou ainda menos do que um dia foi, a taxa de moradias caindo aos pedaços é tão grande que a sua reconstrução será impraticável por décadas.

Não é a destruição material, entretanto, que é o mais importante. Devido às restrições dos aluguéis, grandes parcelas da população dos países ocidentais se tornaram objeto de arbitrariedades sob as decisões das autoridades em suas ações cotidianas. Isso foi de tamanho grau que elas se acostumaram a pedir permissão e orientação para as principais decisões de suas vidas. Elas chegaram ao ponto de acreditar que o capital necessário para pagar pelo teto sobre as suas cabeças deveria ser providenciado de graça por alguma outra pessoa (entitlement mentality) e que o bem estar econômico individual deveria depender de favores políticos do partido no poder, que, por sua vez, utiliza esse poder e controle sobre o setor imobiliário para agraciar apenas os seus apoiadores e apaniguados.

O que tem feito de tudo para reduzir o respeito pela propriedade, pela lei e pelas cortes é o fato de que as autoridades estatais são chamadas a todos os instantes para decidirem sobre o mérito relativo das necessidades, para alocarem serviços essenciais e para descartar o que ainda é nominalmente chamado de propriedade privada de acordo com o julgamento da urgência de necessidades individuais especiais. Por exemplo, um proprietário com uma esposa doente e três filhos, que deseja obter ocupação de sua casa, sofreria mais prejuízos se sua requisição fosse negada do que o inquilino, com apenas um filho mas com uma sogra de cama sofreria se a ele fosse negado. Esse é um problema que não pode ser decidido com o apelo a qualquer princípio objetivo de justiça reconhecido, mas apenas com o poder decisório arbitrário de alguma autoridade. O tamanho do poder conferido por esse tipo de autoridade pode ser claramente visualizado em uma decisão recente da Corte de Apelação Administrativa da Alemanha, que achou necessário declarar ilegal a recusa de uma agência de trabalho do governo local de encontrar trabalho para um homem que vivia em uma área diferente a menos que ele, antes de tudo, obtivesse permissão da autoridade de habitação para mudança e a garantia de acomodação – não porque a autoridade não poderia recusar o seu pedido, mas porque a sua recusa envolveria “uma inadmissível duplicidade de interesses da administração” [5]. Na verdade, a coordenação das atividades de autoridades diferentes, as quais os planejadores com tamanha graça gostariam, é uma garantia da mudança do que de outra forma seria meramente arbitrariedade em decisões particulares em poder despótico sobre toda a vida do indivíduo.

3 – Enquanto que o controle de aluguéis, mesmo onde os que estão em vigor desde tempos imemoriáveis, ainda seja visto como um meio reservado para emergências que acabou se tornando politicamente impossível de ser abandonado [6], esforços para reduzir os custos da moradia para as classes mais pobres da população ou subsídios habitacionais vieram a se tornar permanentes como parte das políticas de bem estar social. É muito pouco entendido que, a menos que seja muito cuidadosamente limitado tanto em escopo como em método, tais esforços produzirão possivelmente resultados muito similares aos resultados dos controles de aluguéis.

O primeiro ponto a ser enfatizado é o de que qualquer grupo de pessoas a quem o governo pretenda assistir por meio da oferta pública habitacional irá ser beneficiado apenas se o governo conseguir atender a toda a demanda de moradia que irá surgir. A provisão de apenas uma parte da oferta habitacional pelo estado não será uma adição no estoque de moradia, mas meramente uma substituição do que tem sido ofertado pelo setor privado. Segundo, habitação barata oferecida pelo governo terá que ser estritamente limitada para as classes que ele pretende auxiliar e meramente por satisfazer a demanda com menores aluguéis – o governo terá que aumentar consideravelmente a oferta por mais habitação que aquela classe poderia necessitar. Terceiro, tais limitações da habitação pública para as famílias mais pobres serão geralmente praticáveis apenas se o governo não pretender ofertar moradias que sejam mais baratas e melhores que as habitações que eles tinham anteriormente; caso contrário, as famílias assentadas estariam em melhores condições habitacionais que as famílias imediatamente acima na escada social e a pressão dessas famílias sobre os programas habitacionais se tornaria irresistível. Esse processo seria repetido constantemente e traria cada vez mais pessoas para o esquema “social”.

Uma conseqüência disso é que, como já foi várias vezes enfatizado pelos reformadores habitacionais, qualquer mudança ampla nas condições habitacionais realizada pelo poder público será alcançada apenas se praticamente toda a oferta habitacional de uma cidade se tornar um serviço público, pago com fundos públicos. Isso significa, entretanto, não apenas que as pessoas no geral serão forçadas a gastar cada vez mais em moradia do que elas gostariam, mas que a sua liberdade individual será gravemente ameaçada. A menos que a autoridade obtenha sucesso na oferta de tanta habitação barata e de boa qualidade quanto será realmente demandado aos aluguéis cobrados, um sistema permanente de alocação da infraestrutura urbana disponível pela autoridade também será demandado – isto é, um sistema no qual a autoridade determina quanto as pessoas devem gastar com habitação e que tipo de acomodações cada família ou indivíduo deve possuir. Torna-se fácil visualizar quais os poderes sobre a liberdade individual que a autoridade governamental possuiria se a obtenção de uma casa ou apartamento fosse dependente da decisão arbitrária dessa autoridade.

Também deveria ser percebido até agora que os esforços para tornar a moradia um serviço público a ser fornecido pelo estado acabou se tornando um empecilho para a melhoria das condições habitacionais no geral, justamente por contradizerem aquelas forças que atuam no sentido de reduzir os custos das edificações. Todo monopolista é notoriamente antieconômico e a máquina burocrática do governo é ainda mais; a suspensão do mecanismo de concorrência e competição e a tendência por um desenvolvimento centralmente planejado acabarão por obstruir a oferta de objetivos desejáveis e tecnicamente possíveis – uma redução progressiva e substancial dos custos para que toda habitação necessária possa estar disponível.

Habitação pública e subsidiada pode, assim, no melhor dos casos, ser um instrumento para assistência aos mais pobres, com as inevitáveis conseqüências de que aqueles assistidos serão dependentes das autoridades a um nível que seria politicamente muito sério se eles constituíssem uma parte considerável da população. Como qualquer outro auxílio para uma minoria desfavorecida, tal medida não é irreconciliável com um sistema generalizado de liberdade. Contudo, ele levanta graves problemas que deveriam ser honestamente encarados se o objetivo não for produzir conseqüências perigosas.

4 – Os maiores potenciais de ganhos e outras vantagens que a vida urbana oferece são consideravelmente compensados pelos altos custos desse estilo de vida e que geralmente aumentam com o tamanho das cidades. Aquele indivíduo cuja maior produtividade é ainda aumentada por estar trabalhando na cidade terá uma vantagem sistêmica, mesmo que tenha que pagar muito mais por seu espaço habitacional limitado e que tenha que gastar mais com custos de transportes de longas distâncias. Outros terão vantagens em rede apenas se não tiverem que gastar seus recursos em viagens ou em bairros mais caros, ou se não se importarem em viver em locais superpopulosos para poderem reservar seus recursos para gastos com outras necessidades. Os edifícios antigos que em muitos estágios do crescimento das cidades ficam confinados apenas em seus centros, em um espaço que já possui grande demanda para outros propósitos que tornem não lucrativas novas edificações habitacionais e que não sejam mais procurados por quem possui melhores condições de renda, irão com freqüência oferecer para os habitantes que não possuem grande produtividade uma oportunidade de se beneficiarem com o que a cidade pode oferecer ao preço de uma vida bastante tumultuada. Enquanto eles estiverem dispostos a viver nesses centros, manter esses edifícios antigos em pé será o modo mais lucrativo de utilizar o solo urbano na região. Assim, paradoxalmente, os habitantes mais pobres de uma cidade freqüentemente vivem em bairros cujo valor do solo é bastante alto e o senhorio arrecada grandes rendas do que seja talvez a área mais arruinada e destruída das cidades. Em tais situações, propriedades desse tipo continuam disponíveis para habitação porque os edifícios antigos, com poucos gastos em manutenção e reparos, são ocupados densamente. Se eles não estivessem disponíveis, ou não pudessem ser utilizados dessa forma, as oportunidades para aumentar os ganhos acima dos custos adicionais na cidade não existiriam para muitas das pessoas que ali vivem.

A existência desses cortiços, que em casos mais ou menos agravantes aparecem durante o crescimento das cidades, levanta dois tipos de problemas que devem ser distinguidos, porém normalmente são confundidos. É inquestionavelmente verdadeiro que a presença de bairros insalubres com deficiências sanitárias, com suas condições geralmente anti-higiênicas e sem lei, podem ter efeitos deletérios sobre o restante da cidade e irão forçar a administração municipal ou outros habitantes a cobrar os custos que os habitantes desses cortiços não pagam. Embora seja verdade que os moradores de cortiços encontrem vantagens em viver nos centros urbanos porque eles não pagam por todos os custos gerados por suas decisões, há um caso de alteração da situação quando os custos são cobrados dos moradores – com o provável resultado de que eles irão desaparecer desses locais e o espaço será readequado para edifícios comerciais ou industriais (urban renewal). Isso, com certeza, não daria suporte e auxílio para os moradores dos cortiços. O caso de ação aqui não é baseado no interesse deles; os problemas surgem dos “efeitos-vizinhança” e pertencem a questões do planejamento urbano, que deveremos considerar mais adiante.

Um pouco diferente disso são os argumentos pela requalificação dos cortiços baseados nos interesses presumidos ou nas necessidades dos moradores. Isso impõe um dilema genuíno. É freqüentemente devido ao fato de eles dividirem esses edifícios antigos de forma bastante adensada que os permite ganhar com as oportunidades dispendiosas da cidade. Se desejarmos abolir os cortiços, devemos escolher uma entre duas alternativas: a– devemos impedir essas pessoas de terem vantagens de parte de suas oportunidades com a remoção de suas habitações baratas, porém destruídas, de onde as oportunidades de ganhos estão e efetivamente expulsarmos essas pessoas da cidade com a imposição de padrões mínimos para todas as habitações [7], ou b– devemos providenciar para elas melhor infraestrutura a preços que não cubram os custos de vida e, dessa forma, subsidiar tanto a sua estada na cidade como a mudança de todas as pessoas que perceberem essa maior facilidade. Isso significa tanto um estímulo ao crescimento da cidade além do ponto em que ela seria economicamente viável quanto a criação deliberada de uma classe de pessoas dependentes do restante da comunidade para a provisão do que eles assumirem que precisam. Podemos ter a certeza, de antemão, de que, com isso, as autoridades irão se dar ao direito de dizer quem está permitido e quem não está de se mudar para uma certa cidade ou bairro.

Como acontece em muitos setores, as políticas procuradas aqui buscam fornecer auxílio para um dado número de pessoas sem perceber que essas políticas na verdade estão criando uma tendência de aumento adicional na população necessitada como resultado. É verdade que uma parte dos moradores dos cortiços são habitantes antigos que só viveram na cidade e que não teriam condições de vida apropriada em áreas rurais. Porém, o problema mais agudo é aquele que surge do fluxo migratório de uma população mais pobre de regiões urbanas menos satisfatórias e de áreas rurais, para quem acomodações mais baratas nos edifícios antigos e decadentes oferecem o primeiro passo na escada da mobilidade social que pode levar a uma maior prosperidade. Eles acham vantagens em mudarem-se para as cidades, apesar de terem que viver em condições habitacionais desconfortáveis, sem saneamento e com grande densidade. Prover bairros com melhor qualidade, porém com os custos de bairros decadentes, irá aumentar consideravelmente o número de pessoas dispostas a se mudarem. A solução para o problema seria tanto permitir a ação econômica dissuasiva ou controlar diretamente o fluxo de pessoas; aqueles que acreditam na liberdade irão preferir o primeiro e acreditar que o último é potencialmente pernicioso.

O problema habitacional não é um problema independente que pode ser solucionado isoladamente: ele é parte de um problema geral de pobreza e só pode ser solucionado com um aumento generalizado da renda e da produtividade. Essa solução, entretanto, será atrasada se pessoas subsidiadas se mudarem de onde a sua produtividade é maior que seus custos de vida para lugares onde ela é menor, ou se impedirmos da mudança aqueles que acreditam que, ao fazerem isso, podem aumentar seus ganhos em condições de moradia que para a maioria de nós pareceria deplorável.

Não há espaço aqui para considerar todas as demais medidas municipais que, embora planejadas para aliviar as necessidades de uma dada população, na verdade tendem a subsidiar o aumento das cidades além do seu ponto economicamente viável. Muitas das políticas referentes às taxas de utilidade pública que são imediatamente apontadas para aliviar os congestionamentos e aumentar a distância dos bairros suburbanos ao oferecer serviços abaixo dos custos, apenas tornam as questões ainda piores no longo prazo. O que tem sido dito sobre as políticas habitacionais da Inglaterra é igualmente verdadeiro para quase todos os países: “temos impulsionado para uma prática de encorajar financeiramente, tirando os impostos coletados de toda a nação, a manutenção de fábricas urbanas sobre-dimensionadas e concentradas e, nos casos de grandes cidades que ainda crescem, a continuação do crescimento fundamentalmente antieconômico.”

Notas:

[1] Uma tentativa valiosa para remediar essa posição foi realizada recentemente por R. Turvey, em seu: Economics of Real Property (Londres, 1957). De trabalhos anteriores, pode-se apontar as discussões sobre a taxação local feitas por E. Cannan, especialmente o seu History of Local Rates (2ª edição; Londres, 1912) e seu memorando  na Comissão Real sobre Taxação Local: Memorando Chefe relacionado à Classificação e Incidência dos Impostos Imperiais e Locais (Londres: H.M. Astationery Office, 1899; Cmd. 9528) pp. 160-175, ainda estão entre os mais auxiliadores nessas questões cruciais.

[2] Adam Smith: Lectures on Justice, Police, Revenue and Arms (apresentado em 1763), ed. E. Cannan (Oxford, 1896), p.14.

[3] CF. M. Friedman e G. J. Stigler, Roofs or Ceilings? (Nova York: Foundation for Economic Education, 1946); B. de Jouvenel, No Vacancies (Nova York: Foundation for Economic Education, 1948); F. R. Harrod, Are These Hardships Necessary? (Londres, 1948); F. W. Paish, “The Economics of Rent Restriction”, Lloyds B.R., Abril, 1950, re-impresso no livro do mesmo autor Post War Financial Problems (Londres, 1950); W. Roepke, Wohnungswangwirtschaft – ein Europäisches Problem (Düsseldorf, 1951); A. Amonn, “Normalisierung der Wohnungswirtschaft in Grundsätzlicher Sicht”, Schweizer Monatshefte, Junho, 1953; e o meu próprio trabalho, Das Mieterschutzproblem (Viena, 1929) e Wirkungen der Mietzinsbeschänkungen”, Schriften des Vereins Für Sozialpolitik, vol. CLXXXII (1929).

[4] A ilustração é dada por F. W. Paish no trabalho citado na nota precedente, p.79 da re-impressão.

[5] E. Forthoff, Lehrbuch des Verwantungsrechts, I (Munique, 1950), 222.

[6] Apenas recentemente foram determinados esforços sistemáticos, tanto na Inglaterra quanto na Alemanha, para abolir completamente o sistema de controle de aluguéis. Mesmo nos Estados Unidos, eles ainda existem em Nova York.

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