O Zoneamento, o Mercado Imobiliário e o Efeito Marola

O Zoneamento, o Mercado Imobiliário e o Efeito Marola

Em 22 de Janeiro de 2013, por George C. Leef – texto originalmente publicado no The Freeman Online

Henry Hazlitt chamou de economia a ciência de reconhecer conseqüências secundárias. O que ele e outros perceberam com o tempo de estudos sobre o funcionamento de livres mercados é que existe uma ordem natural em tratos não coercitivos entre indivíduos que tende a maximizar o bem estar de cada um deles e alocar os recursos escassos em sua melhor forma. Mas para que isso se efetue, o mercado deve ser livre, o que significa que cada participante deve possuir a permissão de decidir por si mesmo como irá utilizar seus próprios recursos, ou habilidades pessoais, dinheiro ou propriedade física. Sempre que o governo forçar uma pessoa a utilizar sua propriedade de uma forma que ela não faria se tivesse liberdade, essa ordem natural será interrompida.

O efeito de qualquer intervenção no mercado será similar a jogar uma pedra sobre um lago calmo. Ondas de distúrbio farão com que haja uma marola. Infelizmente, o governo passará a olhar a marola como um novo problema que necessita de um remédio e jogará mais pedras no sentido de neutralizar as conseqüências indesejadas e não previstas de seus arremessos anteriores. Eu chamo isso de o efeito marola; isso não é nada diferente do que a falha em perceber as conseqüências secundárias das intervenções.

Este artigo trata de uma forma de intervenção governamental sobre o livre mercado que ilustra muito bem o efeito marola. Ele trata das leis de zoneamento, particularmente daquelas que regulam o tipo de edificação que uma pessoa pode construir em sua propriedade. Essas legislações já demonstraram ter sido prejudiciais para a situação no país, tem sido um veículo de manipulação injusta e de troca de favores e, claro, introduziram novos remédios coercitivos planejados para curar os problemas causados pelas próprias legislações de zoneamento. O que o governo não pode ver é que esses “remédios” irão criar ainda mais distúrbios no mercado imobiliário.

Introduzindo o Zoneamento:

 Uma legislação de zoneamento é um decreto do governo sobre a terra em sua jurisdição que afirma serem possíveis os usos e ocupações do solo apenas segundo os ditames de suas regulamentações. Essas regulamentações estão presentes em um mapa de zoneamento que define os usos permitidos, permissíveis e proibidos para a propriedade em cada zona. Por exemplo, uma subdivisão deve ser zoneada para permitir apenas residências uni-familiares em lotes de certa área definida.

A razão original por trás desse zoneamento era a necessário de prevenir distúrbios. O governo municipal achou desejável que indústrias e alguns comércios fossem segregados para reduzir problemas com fumaça, barulho e trânsito e que isso não afetasse as áreas residenciais. O caso paradigmático do zoneamento era prevenir a construção de uma usina de aço em uma rua calma e tranqüila. O zoneamento baseado nesse argumento foi mantido pela Suprema Corte mesmo que sua utilização pudesse causar uma perda para o proprietário afetado [1].

O zoneamento, entretanto, não era limitado à segregação das áreas industriais das áreas residenciais, também foi usado para demarcar as fronteiras de residências uni e multi-familiares. Quando desafiada na justiça, as municipalidades argumentaram que permitir edificações de apartamentos nas proximidades de residências térreas impediria a insolação e ventilação para estas, aumentariam o barulho e o tráfego e o espaço de lazer das crianças seria prejudicado. Oculto por trás desses duvidosos argumentos (que já haviam sido aceitos pela justiça como justificativa para o zoneamento por natureza) estava o objetivo de proteger o valor das propriedades contra o declínio que se seguiria se a área se tornasse menos exclusiva. Será observado que essa preocupação não tem nada a ver verdadeiramente com barulho, poluição ou distúrbios, mas sim uma forma de se utilizar do poder coercitivo do governo para se proteger contra eventuais perdas de valor em um livre mercado.

A Lei do Incômodo, ou do Código de Posturas:

 A lei comum já reconhecia há tempos ações incômodas quando o zoneamento se tornou popular pela primeira vez. Essa ação era baseada na idéia, inseparável do argumento sobre a liberdade, de que um indivíduo não possui o direito de fazer o uso de sua propriedade que danifique ou prejudique a utilização da propriedade de outro indivíduo. Se alguém o fizer, deve ser forçado pela justiça a reparar os danos e o uso destrutivo também deverá ser impedido.

Agora, não se pode dizer que leis contra incômodo alguma vez se tornaram a solução perfeita para o problema das externalidades (a imposição de custos de um proprietário sobre os outros). Ações legais possuem altos custos de transação e o sucesso nunca é algo garantido. E se as perdas fossem repartidas com um grande número de pessoas – por exemplo, o dano da fumaça de uma metalúrgica – quase certamente nenhum deles sentiria-se impactado o suficiente para arcar com os custos judiciais (pelo menos introduzindo esse evento de classe de ação). Esses fatores serviram para dissuadir muitos de afirmarem seus direitos legais.

Tudo isso deve ser admitido sem indicar nenhuma lei contra o incômodo por qualquer defeito inerente. A justiça e a legislatura poderiam ter aconselhado novos procedimentos mais justos para os demandantes e novos meios para equilibrar os interesses competitivos, tivessem eles visto a necessidade para fazê-lo. A legislação contra o incômodo, o código de posturas, entretanto, sofreu extrema negligência durante a metade do século em que o zoneamento foi sendo inflado. Mesmo assim, tem havido casos de incômodos dignos de nota nos últimos anos, indicando que o zoneamento não é a única resposta para o problema das externalidades [2].

Zoneamento vs. Leis contra o Incômodo:

 É importante comparar a forma como o zoneamento e as leis contra o incômodo funcionam. Estas leis são baseadas na idéia de mercado que diz que alguém deve pagar pelos custos que ele causou e funcionam punitivamente – pelo menos até as pessoas entenderem quais usos irão provavelmente causar as penalidades. Neste ponto, os usos que possuem possibilidade de terem custos muito altos serão reduzidos. Assim, a lei contra o incômodo deveria – ou poderia – levar ao mesmo tipo de cálculo econômico que delineia qualquer ação de negócios. Um empreendedor decidiria contra a construção de uma metalúrgica em uma área residencial pela mesma razão de não construir em alguma localidade que não permita o transporte de material bruto com facilidade – os custos seriam muito altos. Por outro lado, um uso permitido da terra para a construção de um mercadinho, por exemplo, poderia impor alguns pequenos custos aos proprietários da vizinhança, mas mesmo assim poderia ser um projeto valioso por causa da expectativa de bons retornos. É esse tipo de cálculo econômico que otimiza a utilização de recursos. O zoneamento, entretanto, não permite esse tipo de decisão individual sobre os custos e benefícios da utilização do solo-localização. Enquanto o zoneamento pode prevenir alguns incômodos [3], ele não permite a discriminação dos tipos de impacto das atividades produtivas com as destrutivas e não permite nem mesmo algumas atividades que não fariam a menor diferença. Isso só é possível porque o zoneamento não permite o cálculo racional dos custos e benefícios, apenas a noção dos experts em planejamento urbano sobre o padrão de cidade que vem a suas mentes caprichosas. Com o zoneamento, é pago um alto custo em eficiência para prevenir incômodos desconhecidos e provavelmente em um mínimo número. Os planejadores urbanos não têm a mínima noção de qual será a demanda por um tipo específico de uso possível enquanto eles caprichosamente pintam o seu mapa; muito poderá ser especificado para indústrias leves ou pouco para moradias. Como resultado, temos apenas desperdício e ineficiência [4].

Zoneamento “Excludente”:

Agora encontraremos o vilão de nossa peça. Depois de o judiciário ter dado sinal verde para o zoneamento, as pessoas perceberam quão poderosa ferramenta elas ganharam. Todas as formas de restrição podem ser colocadas sobre o uso do solo que garantiriam que “tipos indesejáveis” tivessem que procurar um outro lugar. As municipalidades freqüentemente erigem leis requerendo uma área mínima para o lote; freqüentemente não há a permissividade de construção de edificações de apartamentos; enquanto em alguns casos eles estão completamente banidos. Várias razões foram levantadas para justificar essas interferências contra a liberdade, mas nenhuma delas mais que tenuamente ligou qualquer função apropriada do governo de proteger a segurança ou a saúde, ou prevenir incômodos. Por trás de tudo isso, havia sempre o desejo reprimido de excluir os mais pobres de suas comunidades.

Foi durante a década de 60 que pessoas normalmente afeiçoadas pelo planejamento governamental e que dão seu suporte entusiasmado enquanto “apenas” os interesses comerciais estiverem sendo afetados – os progressistas – perceberam que haviam criado um monstro. O sapato estava no outro pé agora – um de seus grupos favoritos, os pobres, estava sendo vitimado pelo zoneamento. O resultado foi um grande número de embates jurídicos sobre a legalidade do que foi chamado “zoneamento excludente” (todo o zoneamento é excludente, mas… tudo bem).

O Resultado Legal:

 Em vários casos, os juízes excluíram a área mínima de lotes. Aqueles que acreditam em liberdade podem aplaudir essa decisão; se um grupo decide se beneficiar a partir do resto da sociedade, só poderá fazê-lo ao comprar terra suficiente para alcançar esse objetivo, mas é errado fazê-lo por meio do poder coercitivo do governo. Infelizmente, nem todas as cortes e corpos legislativos ficaram contentes com a mera restauração da liberdade. Ao contrário, eles tentaram retificar os problemas criados pelo zoneamento ao impor ainda mais zoneamento.

O maior caso, Condado de Southern Burlington NAACP vs. Município de Mt. Laurel, vem a nós através da Suprema Corte de Nova Jersey [5]. Em linguagem tônica, a Corte invalidou o esquema de zoneamento mais restritivo do município e então entoou que todo empreendimento de parcelamento do solo possuísse uma obrigação:

 “Afirmativamente para planejar e providenciar, pela regulamentação de uso do solo, a oportunidade razoável para uma variedade apropriada e a escolha de moradia, incluindo, é claro, moradias de médio e baixo custos para suprir as necessidades, desejos e recursos de todas as categorias de pessoas que possam vir a desejar viver dentro dos limites da comunidade.”

A força animada por trás da ordem jurídica não foi uma crença na liberdade, mas uma noção matemática tosca de que cada municipalidade deveria conter o seu “justo rateio” entre os residentes de média e baixa renda.

Essa idéia de que a população deveria ser distribuída na sociedade de acordo com o racionamento preciso, mostra ainda mais perturbadoramente uma faceta do ordenamento do zoneamento “inclusivo”. O conceito, que encontra algum suporte em periódicos acadêmicos [6], é voltado à permissão de construção de projetos multi-familiares. Tal ordenamento foi realizado no condado de Fairfax, Virginia, mas foi mantido inconstitucional pela suprema corte daquele estado.

Tornando o Problema ainda Maior:

 Tanto o “justo rateio” de Mt. Laurel, quanto a legislação inclusiva reconhecem que o zoneamento tem sido utilizado para limitar os espaços onde os pobres podem viver e buscam um remédio contra a escassez de moradia que o próprio zoneamento produz. Mas no melhor dos casos, serão ineficientes e provavelmente terão sucesso apenas em aumentar o problema.

Novas moradias são dificilmente construídas somante para a baixa renda (uma exceção, é claro, é o governo federal, mas seus esforços têm sido comprovadamente fracassados). Ao invés disso, os mais pobres tendem a se beneficiar de casas mais antigas deixadas por indivíduos mais ricos que eles e que se mudaram para outros locais. Estudos empíricos cuidadosos têm demonstrado que essa proposição recorrentemente intuitiva é verdadeira [7]. Portanto, em extensão à política inclusiva e à legislação de planejamento baseada no “justo rateio”, opera-se de modo a reduzir a quantidade total de moradia construída e, assim, trabalha-se contra a população de baixa renda ao reduzir a quantidade de moradias mais antigas que viriam a ser voltadas para essa classe.

Há um grande número de razões para acreditar que esses mandatos legais irão, na verdade, conduzir a menos construções imobiliárias. Considere primeiramente que, provavelmente, sob uma legislação voltada para o “justo rateio”, uma quantidade incorreta de terra seja zoneada para moradia popular, i.e., muito mais ou muito menos o que seria realizado em um mercado desimpedido. Isto deve ser considerado provável porque o empreendimento do parcelamento do solo não poderá saber de antemão que tipos de atividades comerciais irão se instalar na vizinhança e nem mesmo as características dos trabalhadores que podem desejar  morar nessa vizinhança. Meramente por existir uma zona específica para indústrias pesadas, por exemplo, não há nenhuma razão para se supor que uma percentagem específica de pessoas de baixa renda será empregada. As habilidades e o nível de renda dos trabalhadores irão variar muito dependendo do nível de trabalho e de investimentos em capital serão feitos naquelas zonas industriais. Assim, a  decisão do planejador estará errada quando ele começar a propor zonas residenciais. Se muito espaço for alocado para um tipo de habitação específico, muito pouco restará para os outros tipos. Algumas regiões serão ocupadas ineficientemente, o total construído será menor do que poderia ser utilizado na ausência do zoneamento e menos residências antigas poderão ser destinadas para os mais pobres.

Desencorajando Empreendedores:

 Em segundo lugar, devemos considerar as atitudes dos possíveis empreendedores regidos por uma legislação inclusiva em utilizarem uma parte de suas propriedades para a construção de moradias populares. Eles podem ser relutantes em desenvolver o projeto assim apresentado por qualquer uma de seguintes razões. Com a obrigação pelas unidades de baixo custo, a taxa de retorno pode não ser suficiente para induzir o construtor a direcionar seus recursos para esse empreendimento, em oposição a algum outro em que ele não encontre tamanha interferência governamental. Ou mesmo poderá haver dúvidas com relação à possibilidade de venda desse seu empreendimento devido à proximidade do loteamento com um loteamento de baixo custo. Uma preocupação relacionada pode ser a possibilidade de alta manutenção para as unidades de baixo custo. Reflexos sobre a forma em que a propriedade é tratada no interior da cidade também podem dissuadir o empreendedor de construir para pessoas de baixa renda na forma de aluguéis. Ainda um outro obstáculo pode ser a dificuldade arquitetônica em integrar as pequenas unidades de baixo custo na mesma infraestrutura de apartamentos maiores desenhados para famílias de classe média.

Em terceiro lugar, muitas das razões que podem tornar o empreendedor hesitante também podem estar na mente dos possíveis locatários. Mesmo que aqueles estejam dispostos, estes podem não estar. O resultado: fracasso na construção de moradia.

Mais dois argumentos agem contra esses esquemas de prover melhor habitação para famílias de baixa renda. Até agora deixamos de fora os beneficiários intencionais dessas novas habitações, as próprias pessoas de baixa renda. Estariam muitos deles provavelmente interessados? O Professor Banfield demonstrou que os moradores já instalados na cidade estão acostumados à natureza da vida onde estão e provavelmente sentiriam-se chateados e inconfortáveis se transmutados para os subúrbios [8]. A noção de lugar e a solidão seriam totalmente alienadas e o entretenimento preferido e as relações sociais seriam de longe removidos. Resumidamente, haveria dúvidas com relação à real demanda realizada pela população para completarem as cotas públicas de moradia oferecidas pelo governo, o que tenderia a um desperdício futuro.

Finalmente, é necessário enfatizar que moradias populares são impraticáveis sem subsídios governamentais. A corte de Mt. Laurel notou esse fato. Queremos realmente deixar a disponibilidade de moradia para as pessoas de baixa renda nas mãos e caprichos dos orçamentos dos governos federal e estaduais? O governo não é nada além de um provedor de garantias. Uma mudança na administração ou sentimento eleitoreiro poderia acabar com o progresso das construções e evitar que novas sejam iniciadas, novamente em detrimento dos mais pobres. A incerteza é um dos preços que se paga pela dependência dos governos.

Sem dúvidas há ainda mais argumentos e talvez alguns ainda mais persuasivos que poderiam ser levantados contra esses planos. Tudo o que pretendi abordar neste pequeno espaço foi para mostrar que o governo não tomou consideração, e nem poderia fazê-lo, sobre todas as reações que alguém poderia esperar pelas adulterações feitas no mercado imobiliário. Falta de moradia popular? Por que não apenas zonear para ter mais, ou obrigar as pessoas a construírem mais, diz o governo. Essa solução de mentalidade simplista não dá a mínima para as conseqüências secundárias e se esquece que as pessoas possuem as suas próprias mentes e vontades. É por isso que sempre irá falhar.

Conclusão:

A adoção do zoneamento como um meio para prevenir custos externos foi pessimamente considerada no primeiro momento. O zoneamento sempre levou ao uso ineficiente do solo e, ao mesmo tempo, causou muita injustiça contra vários indivíduos. Uma vez que essa força autoritária para restringir os usos para os quais o proprietário poderia voltar sua terra foi tornada legítima, ela foi utilizada inexoravelmente para proteger interesses particulares e excluir a população de baixa renda de loteamentos novos. Com o objetivo de corrigir esses problemas criados pelo governo no mercado imobiliário, o judiciário e o legislativo utilizaram novos expedientes estatais coercitivos. Os planos de zoneamento inclusivo e de “justo rateio” não farão brotar novas moradias para as pessoas de baixa renda, mas eles terão provavelmente o efeito contrário. Então, podemos prever com muita certeza: o governo irá reagir com ainda mais leis e planos contraproducentes.

A solução radical para o caos que o zoneamento trouxe para o mercado de terras é eliminá-lo. Para ser sincero, muitos empreendedores construirão edifícios e outras coisas com suas propriedades que os outros não irão gostar. Se aqueles usos serão uma interferência realmente contra o gozo da propriedade de terceiros, as pessoas atingidas deveriam ser encorajadas a entrar na justiça contra os danos que sofrerem para obterem compensações. Se o uso não foi realmente danoso – um apartamento com pessoas de baixa renda como locatários ou um edifício pintado com uma cor feia – isso é algo que as pessoas em uma sociedade livre deverão apenas aprender a tolerar como uma das várias questões da vida que as afetam. A alternativa a um regime de liberdade no uso do solo é o zoneamento com o seu sempre presente potencial para o desperdício e a ineficiência, desigualdade e manipulação. Deixem-nos escolher a liberdade.

Notas:

[1] Vila de Euclides vs. Ambler Realty, 272 U.S. 365 (1926). O valor das propriedades da Ambler Realty caíram para $300.000 quando foram colocadas em uma zona residencial.

[2] Veja Boomer v. Atlantic Cement Co., 287 N.Y.S.2d 112. A corte de lá recusou-se a permitir as operações de uma usina de cimento, mas recompensou  os demandantes com a quantidade que sua propriedade tinha tido prejuízos (baseando-se em preços de mercado), mais uma igual quantidade pelos custos de operação impostos sobre a usina.

[3] não está claro que as cidades ficariam muito diferentes sem o zoneamento. O Professor Siegan demonstra em seu livro Land Use Without Zoning que Houston não possui zoneamento, ainda assim o mercado segregou as atividades industriais e residenciais simplesmente na base das características distintas que atraem cada um dos tipos de empreendimento.

[4] Decisões de zoneamento, é necessário ser dito, não são inalteráveis. Mapas de zoneamento podem ser mudados ou variações garantidas. Mas nunca é certo que os erros de zoneamento serão corrigidos através desses mecanismos. A mudança de uma lei de zoneamento não pode ser realizada ou bloqueada dependendo de considerações abstratas de eficiência, mas sim na habilidade em lobby das partes interessadas em pressionar os legisladores e demais componentes decisórios. Além do mais, essa forma de escape tem sido utilizada por pessoas inescrupulosas para lucrarem com o zoneamento. Veja Ellickson, “Alternatives to Zoning”, 40 U. of Chicago Law Rev. 681, 701-05.

[5] 336 A.2′ 713. 6See Kleven, “Inclusionary Ordinances—Policy and Legal Issues in Requiring Developers to Build Low Cost Housing”, 21 UCLA Law Rev. 1432.

[6] Board of Supervisors v. DeGroff Enterprises, 198 S.E. 2″ 600.

[7] Veja Lansing, Clifton and Morgan, New Homes and Poor People: A Study of Claims of Moves, Survey Research Center, Institute of Social Research, Univ of Michigan (1969).

[8] Veja The Unheavenly City, especialmente o capítulo 2.

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