Cidades sem o Mercado do Solo: Localização e o Uso do Solo nas Cidades Socialistas

N. T. Urbanistas da corrente hegemônica costumam afirmar que os problemas da cidade, em bom número e dimensão, devem-se à propriedade da terra urbana e à especulação imobiliária. Ermínia Maricato, expoente dessa corrente, já deixou claro que “é preciso colocar as questões imobiliária e fundiária no centro da política urbana, para se ter uma cidade justa social e ambientalmente.” Sendo dessa forma, como foi a experiência mais duradoura de submissão das questões imobiliárias no centro da política urbana, sem a existência da propriedade da terra e a inibição da especulação com o solo?

CIDADES SEM O MERCADO DO SOLO: LOCALIZAÇÃO E O USO DO SOLO NAS CIDADES SOCIALISTAS

Em 01 de Janeiro de 2013, por Alain Bertaud e Bertrand Renaud

INTRODUÇÃO:

A rejeição da propriedade privada dos meios de produção e do capital tem sido a idéia central na ideologia marxista. A que extensão a cidade socialista difere da cidade de mercado? Como o uso do solo difere dos resultados de nosso modelo familiar de mercado para a localização de moradia e comércio baseado na competição de preços na tradição de Alonso, Wingo, Muth, Mills e agora estendido à cidade monocêntrica? Além disso, o que ocorre quando a propriedade pública e a alocação pública do solo são o caminho escolhido para resolver uma preocupação constante com a “captura” da renda pública gerada pela propriedade privada? Qual é o impacto sistêmico do comando administrativo como substituto do mercado? O propósito deste artigo é descrever os efeitos de longo prazo do sistema de administração burocrática que rejeita os mercados de terra para a alocação e o uso do solo nas cidades.

A evidência apresentada vem das cidades da Rússia que são os centros urbanos que por mais tempo passaram por um desenvolvimento planejado centralmente, com a ausência de mercados. Exceto pelos antigos centros históricos, quase todo o crescimento urbano da Rússia foi realizado durante a era Soviética, entre 1917-1991. O fato de o desenvolvimento urbano ter sido realizado em um período em que a terra foi nacionalizada e administrativamente alocada, ao contrário de vendida em um mercado com preços, tem um profundo e negativo impacto na organização interna das cidades russas. A combinação da ideologia marxista, instituições nacionais, o sistema econômico doméstico e os níveis de urbanização produziram alguns resultados diferentes em cada economia socialista. Entretanto, é deveras relevante falar de uma “cidade socialista” quando o desenvolvimento urbano é esperado a proceder sem o mercado de terras e as decisões de uso do solo são feitas administrativamente. “O experimento da cidade socialista traz múltiplas questões de direitos de propriedade, organização institucional e governança, problemas de agências, assim como as regulamentações do planejamento urbano”. Este artigo foca apenas nas anomalias espaciais surgidas e na perversa ineficiência urbana causadas pela incapacidade de um sistema burocrático avaliar, nem mesmo aproximadamente, o valor do solo e os custos de oportunidade de usos alternativos e de remediar as más alocações de grandes parcelas de solo.

ALOCAÇÃO DO SOLO EM CIDADES SEM MERCADOS:

 Na Rússia Soviética e em outras cidades socialistas, decisões administrativas baseadas em “necessidades do povo” e em normas governam o uso e a quantidade de solo consumido. Em contraste, em uma economia de mercado, os diferenciais de preços da terra constituem os fatores determinantes mais importantes para a quantidade e uso do solo consumido. Esses princípios divergentes que governam a alocação de terra e de seu uso poderiam ser esperados a produzirem resultados espaciais e de eficiência diferentes. Uma análise quantitativa do solo de Moscou e de São Petersburgo revela que há diferenças inerentes entre as cidades russas e as cidades em economias de mercado com relação à redistribuição e ao consumo de espaço [1]. A inspeção do espaço por meio de mapas e fotos de satélites das outras cidades russas confirma que essas características são sistêmicas da cidade socialista [2].

 Ausência de incentivos para a reutilização do espaço em cidades soviéticas e socialistas:

Quando a população e a economia cresceram, as cidades se expandiram através da adição de círculos concêntricos, similarmente ao processo das árvores em sucessivas estações. Novos anéis são adicionados na periferia assim que a cidade cresce. Dentro de cada anel, o uso do solo reflete os efeitos combinados da demografia, tecnologia e da economia daquele tempo quando o anel foi implantado. Enquanto esse incremento orgânico é comum a todas as cidades, em uma cidade baseada no sistema de preços a mudança no preço do solo pressiona simultaneamente todas as áreas da cidade, não apenas na periferia. Os preços do solo exprimem uma influência poderosa para a reutilização de espaço já construído nos círculos mais internos quando o tipo e a intensidade de usos existentes é muito diferente do optimum de uso econômico do espaço. Assim, mudanças nos valores do solo trazem consigo um dinamismo na área construída enquanto a contínua variação nos preços leva a mudanças no uso do solo ao aplicar uma constante pressão nos usos existentes.

Em contraste, sob o comando planejado da economia russa, a ausência de preços da terra removeu todos os incentivos ao re-desenvolvimento de áreas já construídas. Uma vez que o espaço foi construído, nunca seria reformado ou reciclado. Sem os sinais dos preços, era mais simples administrativamente responder pela demanda por espaço ao desenvolver novos anéis na periferia que re-adequar áreas bem localizadas com uso obsoleto e ocioso. Enquanto a cidade se expandia para a área rural, o uso do solo em áreas já construídas permanecia sem nenhuma mudança. Uma ilustração admirável desse fenômeno é a persistente e uniforme tipologia das moradias nos anéis suscetíveis ao redor de Moscou. Cada tipo é normalmente desenhado pelo período em que foi construído. Assim, dirigindo do centro de Moscou para a sua periferia, passa-se pelos anéis de Stalin, Khrushchev e então pelos flats de Brezhnev.

Esse processo socialista de uso do solo criou enclaves demasiadamente grandes de “terra morta” ou “terra esquecida” que combinam baixos níveis de atividade econômica com péssima qualidade ambiental. A administração soviética conseguiu gerar um processo de desenvolvimento urbano com duas características de grande utilização ineficiente do solo: a- áreas com uso do solo obsoleto ocupam grandes porções do total da área da cidade; e b- edifícios habitacionais tendem a ser concentrados na periferia com crescentes densidades quanto mais longe das áreas centrais – historicamente de baixa densidade. Esse padrão tende a aumentar os custos do transporte e a poluição por necessitar de mais gastos com energia sem o provimento de melhores amenidades como maiores áreas ou com melhores condições ambientais que seriam o trade-off normal em distâncias maiores em uma economia de mercado.

Por que fábricas enferrujadas em localizações urbanas de alta qualidade?

A falha em reciclar e reutilizar áreas ocupadas por velhas atividades de pouco valor promove resultados espaciais estranhos: cinturões industriais em áreas centrais, grandes porções de área urbana industrial, pouca densidade de empregos nos cinturões de indústrias e áreas centrais fragmentadas por densos sistemas de trens. Há quatro conseqüências principais.

A primeira e mais alarmante dessas patologias são os velhos cinturões industriais que circundam as áreas construídas em Moscou e São Petersburgo das décadas de 1930 e 1950, respectivamente. Esses cinturões ainda estão espalhados por 4 e 8 quilômetros dos centros das cidades. Esses usos industriais nessas áreas jamais foram reciclados, mesmo embora os valores do solo tivessem sido insustentavelmente caros para essas atividades nessas áreas caso os preços de mercado tivessem sido utilizados. A ausência dos sinais de mercado resultou no uso equivocado do solo e levou as áreas residenciais para a periferia das cidades, o que nunca teria ocorrido em uma cidade inserida em uma economia de mercado. Enquanto isso, atividades obsoletas e de baixa densidade permaneceram como enclaves em áreas com bom acesso e bem servidas de infraestrutura [3].

A ausência de preços da terra e a dominância do planejamento industrial no pensamento e nas políticas governamentais explicam o segundo fenômeno. Não apenas Moscou e São Petersburgo são caracterizadas pelos cinturões centrais de indústrias, mas também o total de áreas industriais dentro dessas cidades é incrivelmente alto. Por exemplo, em Moscou, 31,5% do total de área construída é utilizada para indústrias, comparada com 5% em Paris, 6% em Seul e 5% em Hong Kong. No cinturão industrial de 7 a 8 quilômetros do centro de Moscou, 67% do solo utilizado é para indústrias (figura 1.a). O uso extensivo de espaço de alta qualidade, espaço urbano central, para indústrias é particularmente ineficiente na Rússia por causa da organização industrial socialista que requer muitas indústrias para assegurar grandes quantidades de empreendimentos de matéria prima de forma a sobreviver no sistema de planejamento central. Essas indústrias, no entanto, usam grandes áreas de solo para galpões e infraestrutura de metal pesado – um obstáculo peculiar sobre o uso de espaço industrial que resulta em uma baixa taxa de empregos por unidade de solo. Em uma economia de mercado, esse espaço para poucos empregos seria incompatível com a localização central dessas indústrias.

Terceiro, a distribuição de empregos pela distância com o centro da cidade mostra que tanto Moscou quanto São Petersburgo ainda são monocêntricas, com uma alta concentração de empregos no centro das cidades, uma característica comum a muitas cidades nas economias de mercado (figura 1.b). Enquanto há a transição para uma economia de mercado, muitos empregos industriais desaparecerão e mais empregos no setor de serviços serão criados. A maioria desses empregos será localizada no centro da cidade e assim reforçarão o monocentrismo da cidade. O histograma da distribuição geográfica dos empregos de Moscou (figura 1.b) e de São Petersburgo confirma que as zonas industriais não aumentam significativamente o número de empregos para justificar a sua ótima localização tão perto do centro dessas cidades. Nenhum dado estava disponível para conduzir uma análise mais detalhada sobre o uso do solo atual e o espaço utilizado. Porém, o alto preço por lotes de terra para escritórios em Moscou e em São Petersburgo é indicativo de um obstáculo agudo na oferta de espaço para o setor de serviços no centro da cidade, uma típica escassez nas cidades socialistas em transição para cidades livres.

Quarto, formas obsoletas de transporte interurbano acabaram por congelar o padrão de uso do solo urbano. O espaço do cinturão industrial de Moscou é servido por uma densa rede de estradas de ferro que tem o efeito de fragmentação do espaço, além de tornar o espaço das áreas exteriores ao cinturão demasiadamente caras para serviços. Apenas uma pequena parte do volume de tráfego na rede de trilhos dentro das fronteiras do município de Moscou é utilizada por passageiros e trânsito comunitário; a maior parte da rede é utilizada para fretes. Essa fragmentação ainda reduz a utilidade do solo adjacente às áreas industriais centralmente localizadas e aumenta significativamente o custo da rede de infraestrutura primária que deve ser desenvolvida para servir ao espaço. Essa fragmentação de áreas urbanas pela rede de estradas de ferro está ligada à alta dependência do transporte ferroviário da União Soviética que é nove vezes maior que na Europa Ocidental, bem como pelo erro sistemático da economia soviética e do planejamento urbano. Esse problema é encontrado em muitas cidades soviéticas e em outras economias socialistas.

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Figura 1.a: Moscou – Uso do SoloPercentual de área industrial em unidades de espaço x distância percorrida do centroFonte: Instituto de Planejamento Urbano de Moscou.
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Figura 1.b: Moscou – Análise do Uso do SoloDensidade de empregos (emprego/ha) x distância percorrida do centroFonte: Instituto de Planejamento Urbano de Moscou – 1992.

Dinâmica da Produção de Moradias em uma Cidade Socialista:

A prevalência de espaço industrial de grande escala sem reutilização em Moscou e em São Petersburgo é um subconjunto de distorções espaciais encontradas nas cidades russas. O processo de desenvolvimento de projetos de moradia sob o comando de planejamento urbano e sob a responsabilidade de empreendedores do setor imobiliário em cidades nas economias de mercado segue motivações opostas. A moradia sob o planejamento urbano incorpora resultados totalmente divergentes daqueles previstos por modelos de localização e de uso do solo em cidades sob o sistema de preços. Em um mercado, empreendedores imobiliários são maximizadores de valor enquanto os planejadores urbanos sob um comando dirigido pela oferta burocrática de moradia e pelo ideal de suprir a “necessidade do povo” são minimizadores de custos com o mínimo interesse na satisfação dos usuários, desde que eles não sejam diretamente outros administradores do sistema.

Em uma economia de mercado, empreendedores privados competem pela mesma localização. O vencedor irá implantar a atividade estimada que for a mais lucrativa possível para aquela região. O preço do solo que surge irá pressionar toda a oferta de espaço, incluindo áreas já construídas. Essa é a chave para cidades economicamente eficientes e se apóia no princípio dos modelos urbanos das cidades ocidentais. Quando a cidade se expande, os preços do solo tendem a aumentar por toda a cidade. Os preços permanecem os mais altos nas áreas mais acessíveis ao redor do centro da cidade e ao longo dos corredores de transporte. Esse já era o insight fundamental de von Thünen. Esse aumento nos preços acarreta o aumento da densidade nessas áreas. O aumento da densidade acarretado pelas mudanças nos preços se deve a efeitos compostos de dois fenômenos: a- área total construída por espaço de superfície – potencial construtivo – aumenta devido à reciclagem e reutilização de áreas construídas; e b- o consumo de espaço por emprego ou residente diminui devido à maior eficiência de ocupação do solo e os usos que demandam menor utilização de solo vão para áreas mais baratas da periferia.

Ao longo do tempo, a interação desses efeitos produz uma densidade populacional na forma de um declínio do centro mais densamente povoado em direção à periferia mais esparsa. A força que dirige esse gradiente de densidade não decorre do planejamento urbano realizado pelos planejadores municipais, mas pelas decisões individuais dos empreendedores imobiliários que querem maximizar a diferença entre os custos de produção e o valor de mercado do produto final. Quando a cidade se torna cada vez maior e mais rica, espaços reciclados e reutilizados em áreas já construídas oferecem a oportunidade de os empreendedores maximizarem a diferença entre custos e preços. Esse é um processo descentralizado de construção, mas não é moroso. Em economias industriais mais avançadas, cerca de 2% a 5% de todos os empregos dentro de uma área urbana são relocados a cada ano, dependendo das condições de crescimento econômico. Em uma economia de mercado como a americana, famílias se mudam a cada cinco anos, mas 80% dessas mudanças ocorrem dentro de uma mesma área urbana.

Em contraste, sob uma economia planejada, organizações de construção habitacional são tipicamente integradas em kombinats habitacionais e respondem a incentivos muito diferentes. Uma performance de um kombinat é medida pela habilidade de reduzir os custos de construção enquanto encontra um objetivo de produtividade. Os custos devem ser minimizados enquanto o valor do produto final é irrelevante. A terra pode ser de graça, mas deve ser alocada de acordo com o que está disponível. Devido à falta de incentivos para a reciclagem de espaço a oferta é limitada a novas áreas desenvolvidas naquele ano em uma franja mais externa. Como conseqüência, os kombinats têm que encontrar o seu objetivo de produção usando a terra que é quase exclusivamente da periferia. A densidade dessas novas áreas construídas (definida como unidade de piso dividida pela unidade de solo) refletirá a porção entre o espaço desenvolvido disponível e a quantidade de espaço de piso a ser construído para se chegar à cota planejada.

Assim que a cidade socialista se expande,  o espaço na periferia se torna menos desejável e mais caro para o desenvolvimento por causa da infraestrutura primária – e por causa das linhas de metrô, como no caso de Moscou e São Petersburgo – que deve ser expandida. Porém, em uma economia planejada, a moradia é completamente dirigida pela oferta e, se a oferta de terra com infraestrutura estiver atrasada em relação ao objetivo de produção de espaço, a densidade construída nos anéis mais externos tenderá a aumentar. Com o tempo, a habitação comum planejada, os kombinats, terá maior número de unidades nas áreas mais distantes. A falha em precificar o solo é composta aqui pelos preços artificialmente baixos da energia. A dinâmica de tal sistema não tende a produzir com a preservação de recursos, com gradiente negativo e mais eficiente existente nas cidades de economia de mercado [4].

A Cidade Socialista Comparada com a Cidade em uma Economia de Mercado: Moscou vs. Paris:

A comparação de esquemas de densidade entre Moscou e Paris é reveladora (figura 2.a). Ambas as regiões metropolitanas possuem uma população de cerca de 9 milhões. Elas são fortemente radiocêntricas e possuem picos de densidade. Entretanto, a forma como as densidades estão distribuídas é admiravelmente diferente. Paris mostra uma densidade típica de uma cidade em uma economia de mercado, com um gradiente em declínio de densidade. Em contraste agudo, Moscou possui um gradiente positivo de densidade, a densidade aumenta quanto mais longe se está do centro. A densidade em rede de Moscou a 15km do centro da cidade é duas vezes maior que no centro. A densidade dos subúrbios de Moscou a 15km do centro é o mesmo que o do centro de Paris. Pode-se notar uma queda da densidade em Moscou a 6km de seu centro, essa queda de densidade se deve às regiões industriais não reutilizadas que produzem enclaves de “terra morta” na cidade fábrica.

O grau de dispersão da população pode ser medido de uma maneira grosseira com a comparação da distância média do centro por pessoa. A figura 2.b mostra a curva de distribuição de população total de Moscou, São Petersburgo e Paris. As curvas de Moscou e de Paris estão em interseção uma com a outra a 14km, correspondendo uma população de 6 milhões de pessoas. Isso significa que dentro do círculo de 14km, Moscou e Paris servem a mesma população e como conseqüência possuem a mesma média de densidade. Entretanto, por causa da diferença no padrão de densidade entre as duas cidades, a distância média percorrida per capita para o centro é de 7km em Paris e de 10km em Moscou – uma distância percorrida 42% maior no caso de Moscou. O uso do solo e o padrão de densidade das cidades socialistas de Moscou e de São Petersburgo são uma mera curiosidade para os especialistas em uso do solo? Enfaticamente não. Isso possui uma grande importância para a economia urbana russa, onde três quartos da população vivem, pelas seguintes razões:

Densidades médias sendo iguais à população de uma cidade com um gráfico positivo de padrão de densidade significa mais dispersão que o de uma cidade com um gráfico negativo. Isso implica em maiores custos de transporte, maior infraestrutura primária, maiores custos de operação urbana e uma muito maior quantidade de tempo de trabalho desperdiçado em transportes; essas distorções são pagas na forma de menores níveis de desenvolvimento econômico.

Uma quantidade maior de espaço construído se desenvolveu onde há menor demanda para isso, isto é, nos subúrbios com pouca acessibilidade. Quando os subsídios aos transportes são progressivamente removidos e os salários inteiramente restaurados, a demanda, e conseqüentemente os preços do solo, para esse tipo de moradia de alta densidade longe dos centros das cidades irão cair ainda mais. Os preços poderiam muito bem cair abaixo dos custos de reposição e direcionar a um abandono. O espaço bem servido com infraestrutura e mais próximo dos centros das cidades possui um custo de oportunidade muito alto.

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Figura 2.a: Gradiente Comparativo de Densidade – Moscou vs. ParisDensidade populacional x distância percorrida do centro.Fonte: Instituto de Planejamento Urbano de Moscou – 1992.
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Figura 2.b: Análise do Uso do Solo – Moscou, São Petersburgo e ParisTotal populacional somado por anel concêntricoFonte: Instituto de Planejamento Urbano de Moscou – 1992; Instituto de Teoria Urbana de São Petersburgo e Censo de Paris de 1990

 

A EMERGÊNCIA DE UM MERCADO E DE PREÇOS PARA O SETOR IMOBILIÁRIO:

Por setenta anos,  a Rússia Soviética usou seus volumosos recursos naturais para construir um sistema urbano de duvidável eficiência e sustentabilidade. Mais geralmente, a cidade socialista possui uma alta e desordenada relação entre capital e resultados e necessita de mais recursos para menos resultados urbanísticos que cidades em uma economia de mercado. Mercados do solo urbano são, no entanto, muito importantes para reformas de um sistema econômico. A alocação de espaço e recursos deveria ser dirigida pelos custos de oportunidades padrão. Entretanto, o valor de uma parcela de solo específica em seu melhor e mais alto uso pode se provar difícil de estimar mesmo em um mercado urbano já desenvolvido e relativamente estável. Os melhores preços são na realidade as transações de mercado que são resultado de uma valoração privada de investidores olhando para o futuro e arriscando os seus próprios recursos – os empreendedores. Desde 1990, as leis urbanísticas e as reformas constitucionais que promoveram a propriedade privada e a liberdade de decisão foram sendo aplicadas na Rússia (Butler e O’Leary, 1994), assim como em outros países socialistas, incluindo a China (Kerzner, 1993) Consistentemente com o insight de Kornai (1990), tais reformas foram inicialmente aplicadas por razões meramente burocráticas.

Gradientes Sintéticos do Preço da Terra e Preços Normativos:

Durante o final dos anos 1980, sob o governo de Gorbachev e sua Perestroika, os recursos dos governos locais tinham se tornado severamente restringidos. Os mecanismos locais de financiamento da produção de espaço infraestruturado tinham que ser encontrados para complementar a transferência de recursos insuficientes do governo central. Foi decidido, para isso, criar um imposto local para investimentos em infraestrutura urbana. Na peculiar lógica de um sistema de planejamento central, a terra oficial não possuía nenhum valor para os projetos de construção. Ainda assim, todo mundo concordou que diferentes localizações possuem preços bastante diferentes entre si. A solução escolhida foi estimar um preço normativo – arbitrário, definido por lei – para a terra no qual os impostos seriam baseados. Pela primeira vez, vários institutos de pesquisa começaram a construir modelos para calcular mapas de preço sintético da terra de acordo com os quais os impostos seriam levantados e dos quais os gradientes de preços da terra seriam derivados. Esses institutos se dedicaram a mapear valores normativos da terra calculados na base de coeficientes de peso que representavam amenidades como transporte, infraestrutura, qualidade ambiental etc. Tipicamente, fatores de demanda não foram incluídos e as estimativas de preços foram baseadas numa arbitrariedade e altamente distorcida contabilidade de preços do final da década de 1980. Sem contar essas falhas fundamentais, os mapas de valores do solo produzidos foram desenhados sobre essas próprias falhas para a imposição de preços normativos, arbitrários, em gradientes de preços da terra.

Os gradientes normativos de preços do solo resultantes de Moscou e de São Petersburgo foram desenhados com inclinação negativa. O gradiente de Moscou era um pouco menos íngreme que o de São Petersburgo. A variação normativa de preços entre o centro e a periferia em Moscou foi de apenas 2,5 para 1 (Rb 4.000 a 0km para Rb 1.600 a 22km nos níveis de preços de 1990). Ambas as curvas são muito pouco íngrimes. Nas cidades em economia de mercado, na ausência de grandes obstáculos topográficos e legais, a razão entre o preço do solo nos centros comerciais e a franja periurbana é geralmente da ordem de 10 para 1. Apesar do gradiente correto, o padrão dessas curvas normativas foi completamente arbitrário já que ninguém sabia sequer os maiores e nem mesmo os menores valores do solo urbano. Tais preços normativos poderiam melhorar bastante o planejamento urbano realizado na Rússia, mas ele seria de nenhum valor para a escolha de locais específicos para um dado investimento.

Privatização da Moradia e a Rápida Emergência de Gradientes de Preços do Solo:

Com o começo das reformas do setor imobiliário em geral e de moradia em particular, as transações de venda real de apartamentos entre as partes privadas começaram a surgir em Moscou em 1991. A privatização e as oportunidades de comércio de unidades habitacionais estão aumentando dramaticamente [5]. Uma análise empírica preliminar de 2.000 transações efetuada durante o primeiro trimestre de 1992 e de um outro grupo de transações no quarto trimestre do mesmo ano fornece uma importante primeira visão sobre a emergência de um mercado no setor imobiliário e dos preços da terra. O estudo analisou os resíduos de um modelo de venda de apartamento que utiliza apenas variações de especificidades da edificação baseadas em revendas de apartamentos privados. É possível construir um gradiente de preços da terra ao imprimir o resíduo como uma função da distância do centro da cidade como mostra a figura 3. Esses resultados preliminares fornecem informações críticas. Primeiro, a emergência de um gradiente de preços decresce a partir do centro. Claramente, os conjuntos habitacionais kombinats não forneciam a moradia que os moradores gostariam de ter. Como mostra a figura 3, o índice de preços da terra decresce de 100% no centro para 70% a 22km – um gradiente negativo de preços – com o maior decréscimo vindo nos primeiros 8km. O modelo sugere que, no presente, os preços imputados são de aproximadamente 1,5 vezes maiores no centro que a 22km de distância. Isso ainda é uma diferença de preços bastante fraca para alavancar a reestruturação urbana que as cidades russas necessitam. Vários fatores podem explicar esse gradiente de preços estável, incluindo a economia em colapso, ambigüidades com relação aos valores da terra e a demasiada bagunça no mercado em emergência.

O que é admirável e não foi esperado é que o gradiente de preços da terra parece estar se modificando muito rapidamente durante a transição de uma economia planejada para uma economia de mercado [6]. A análise para o segundo período em Moscou mostra que a curva do gradiente de preços ficou mais íngrime de 100% do centro para 58% a apenas 15km de distância. Isso é um reajustamento de 20% em menos de um ano. Pode ser esperado que, com o esclarecimento legal do direito de propriedade privada em dezembro de 1992 a privatização, assim como a continuação do surgimento dos preços e sua mudança enérgica com relação ao gradiente, continuarão a ser modificados rapidamente. Essa expectativa também é alimentada por uma análise similar dos preços da terra em Cracóvia, Polônia, que mostra que naquela cidade as diferenças no preço da terra já alcançaram uma diferença semelhante às diferenças de preço em áreas das cidades de economias de mercado de cerca de 1 para 10 [7]. As reformas urbanas da Polônia, em particular a restauração do direito à propriedade privada da terra, foram mais bem implementadas que as reformas ocorridas na Rússia. Neste estágio primário de desenvolvimento do mercado de terras urbanas, os valores da localização ainda não são completamente corrigidos em valores de propriedade. Um diferencial normal de preços de mercado somente irá emergir quando investidores tiverem mais certeza acerca da estabilidade do direito à terra, quando instituições do mercado imobiliário e as suas informações se tornarem mais proficientes e quando as condições econômicas e políticas se estabilizarem.

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Figura 3: Gradientes de Preços Relativos dos Mercados EmergentesPreço relativo do centro da cidade (100%) x distância percorrida do centroFonte: Josef K. Eckert

 

A TRANSIÇÃO PARA UMA ECONOMIA DE MERCADO: A CIDADE SOVIÉTICA É SUSTENTÁVEL?

 Há a expectativa de que mercados de terra urbana consigam aumentar a eficiência da cidade socialista, mas o que ocorre durante a transição, especialmente na Rússia? Por sete décadas, os planejadores soviéticos fizeram decisões de investimento sob preços muito distorcidos: a terra não tinha um valor, juros sobre o capital não eram reconhecidos, os preços da energia eram apenas uma pequena fração dos preços praticados no mundo e os salários em dinheiro não possuíam nenhuma relação com a produtividade marginal do trabalho. A emergência dos mercados irá reforçar mudanças drásticas em preços relativos. Nas cidades, o processo será possivelmente perturbador. Podemos apontar aqui algumas questões de gerenciamento durante essa transição para uma economia de mercado [8]. O que será o resultado da interação entre um gradiente negativo de preços do solo com um gradiente positivo de densidade populacional? O que ocorrerá com: a- o solo ocupado por empresas já existentes e b- com a precificação de unidades habitacionais, tanto com relação aos preços de venda de aluguel?

Preços de Mercado e Acessibilidade à Terra atualmente ocupada por Empresas:

Os administradores da reforma urbana possuem um difícil dilema: se as empresas forem obrigadas a pagar pelo preço de mercado (como definido acima) pelo espaço que elas ocupam – na forma de aluguel ou imposto de uso da terra – muitas delas não teriam como pagar pelo preço e algumas teriam que ser consideradas falidas. Alternativamente, se forem dadas para essas empresas pouco capitalizadas uma moratória ou uma renúncia sobre o custo da terra que elas ocupam, isso iria perpetuar o status quo do regime, a comunidade urbana perderia o custo de oportunidade da terra. Nova infraestrutura teria que ser desenvolvida em algum outro lugar, enquanto que a infraestrutura existente e custosa permaneceria subutilizada. Se o objetivo for melhorar a eficiência do uso do solo tão rapidamente quanto possível, uma possibilidade para responder ao dilema é garantir às empresas o direito legítimo de propriedade sobre o espaço que ocupam. Então a empresa terá os incentivos de utilizá-la como contrapartida no planejamento de alocação de recursos mais acessíveis e mais apropriados.

O valor dos recursos espaciais envolvido na reciclagem de espaço industrial é muito grande – mesmo sob o baixo e estável gradiente de preços emergente estimulado para 1992 na figura 3 –. Se assumirmos que o percentual de espaço industrial de Moscou poderia ser reduzido dos atuais 32% para 10% (ainda uma grande razão pelos padrões internacionais) então cerca de 100 quilômetros quadrados de terra já desenvolvida poderiam ser recuperados. A discussão atual na Rússia sobre o problema da acessibilidade de não residentes é um falso problema que ignora a necessidade de transição no uso do solo. Por definição, o preço de mercado da terra é acessível a novos usuários. As áreas industriais podem não ser acessíveis para novos usuários, entretanto, para usuários existentes que são chamados a pagar retroativamente isso pode acontecer, mas esses usuários existentes são justamente aqueles que já utilizam o solo de uma forma ineficiente. O dilema do acesso pode ser resolvido ao reconhecer o valor da terra e a sua propriedade a quem já a utiliza e permitir que esses donos possam investir nelas ou vende-las, em suma, que assumam a responsabilidade por suas propriedades.

O Impacto da Transição para um Mercado de Moradia e de Serviços Urbanos:

O preço básico por uma unidade habitacional depende de três parâmetros principais: a- localização; b- área de piso e c- área do terreno, ou área total. As pessoas, quando vão comprar uma casa devem fazer um trade-off entre esses três parâmetros. Por um certo preço de abrigo, os ofertantes são capazes teoricamente de fornecer uma unidade habitacional em qualquer localização. Isso é possível ao alocar diferentes combinações de valores para os três itens básicos: localização, área de piso e área do terreno. Assim, a razão entre as áreas de terreno e de piso de diferentes tipos de unidades habitacionais pode variar muito dentro de uma mesma cidade. A área de terreno necessária para se construir um metro quadrado de piso pode variar de 0,10 metros quadrados para apartamentos até 15 metros quadrados para residências unifamiliares isoladas no lote. As regulamentações urbanísticas e as características multi-dimensionais para a habitação demandada impõem um limite ao teoricamente infinito número de permutas entre localização, piso e área de terrenos.

Com a rápida privatização do setor habitacional que tem ocorrido em Moscou e em São Petersburgo, um mercado imobiliário tem emergido na Rússia. As pessoas estão ganhando o direito de propriedade sobre as unidades que ocupam, mas diferentes unidades em estoques imobiliários em diferentes localizações dentro de cada cidade possuem valorações muito diferentes. A maior parte do estoque habitacional construído na periferia de Moscou e de São Petersburgo e nas outras 150 maiores cidades da Rússia (cerca de 55% da nação) consiste em unidades pré-fabricadas de concreto, com grandes painéis e em altos edifícios de 5, 9, 12, 15 e 22 pavimentos. O valor econômico real de tais unidades e não do custo de seus recursos será revelado apenas pelas preferências dos moradores pela primeira vez na história. Apartamentos em edifícios altos da periferia possuem quatro problemas: a- custos de operação e manutenção – definidos para incluir o custo de manutenção de elevadores, bombas, aquecimento central ineficiente causado pela péssima condição de isolamento dos painéis das paredes das unidades, custos de reparação da estrutura dessas edificações construídas com péssimas formas e tecnologia e o alto custo de manutenção de todos os espaços comuns criados sob a ideologia socialista; b- os padrões espaciais medidos de acordo com as dimensões dos ambientes e de sua altura que não variam entre as unidades mais centrais e as unidades da periferia; c- a qualidade e a quantidade dos serviços presentes nas redondezas que podem variar de acordo com a localização das unidades; e d- o custo de transporte para o trabalho, anteriormente considerado apenas como o tempo necessário para o deslocamento, está aumentando muito rápido, assim como o custo de energia aumenta enquanto os subsídios são reduzidos.

O valor de mercado que irá emergir assim que os mercados imobiliários se desenvolverem pode se tornar inferior aos custos de reposição de uma das unidades. Isso é muito importante: o valor de mercado de tais unidades expressas em termos de aluguel de mercado pode nem mesmo cobrir os custos de manutenção. Visto sob o prisma dos preços de mercado emergentes, muito do estoque imobiliário nos prédios da periferia pode ter um valor de mercado descontado de até mesmo abaixo de zero, um valor negativo – uma questão sombria para a política de privatização e para os investimentos futuros na área habitacional. No caso de Moscou, como pode ser visto na figura 2.a, as unidades em risco seriam aquelas localizadas em áreas residenciais com densidades acima da linha de densidade de Paris entre os quilômetros 9 e 22. Dada a atual escassez de moradia, políticas de transição de tratamento diferenciado nos termos de subsídios em transportes, maior qualidade de manutenção podem diminuir os fardos sobre os residentes. Porém, permanecerá o fato de que essas partes do estoque habitacional possuem valores econômicos muito baixos e até mesmo negativos. A grande acessibilidade de algumas partes das áreas suburbanas (ao redor das estações de metro, por exemplo) deveria fornecer a oportunidade da emergência de centros secundários. Tais centros contribuiriam com a reestruturação do valor econômico de algumas áreas residenciais. Para que isso aconteça,  a regulamentação do uso do solo e as práticas administrativas locais deveriam mostrar flexibilidade suficiente e respostas imediatas que permitissem a conversão de áreas onde firmas de todos os tamanhos escolham utilizar as oportunidades de localização. Permitir esse tipo de transformação do uso do solo seria uma política urbana altamente prioritária.

Deveria estar clara a análise quantitativa apresentada de que a crise habitacional e suburbana que ocorre nas cidades russas não deve ser atribuída à transição para uma economia de mercado, mas ao legado do planejamento urbano do passado. Essa crise é o resultado do planejamento urbano e do planejamento econômico central que nunca se relacionaram com as reais necessidades e preferências das pessoas a quem o planejamento todo prometia resultados, assim como nunca permitiram meios de autocorreção. O valor econômico da habitação que era produzida nunca representou o verdadeiro custo dos recursos utilizados. Esses custos eram mascarados pelos preços distorcidos que não forneciam nenhum guia significativo para os políticos e tecnocratas tomarem suas decisões, decisões estas tomadas de acordo com critérios físicos e administrativos inadequados e perversos. O efeito tesoura de baixos aluguéis e baixos salários de um lado e o aumento dos custos de operação e de manutenção de outro não é sustentável. A restauração do balanço econômico poderia resultar do abandono de uma parte menos atrativa do estoque habitacional combinado com o aumento da densificação das unidades remanescentes e o aumento da relação de aluguéis para a renda.

CONCLUSÕES:

 A ausência de mercados de terra enfraqueceu profundamente a capacidade de alocar e reciclar espaços urbanos e teve impactos negativos na eficiência interna, na produtividade, na qualidade ambiental e na qualidade de vida da cidade socialista. A extensão das péssimas alocações de uso do solo e o grau de rigidez encontradas na economia russa que é agora totalmente urbanizada é alarmante. A conseqüência é que a cidade socialista tende a ter razão capital/resultados muito grande e o consumo exagerado de recursos por unidade de produção.

Uma lição secundária importante do experimento socialista é que a tentativa de socializar a renda da terra na forma de uma propriedade pública, com planejamento urbano técnico não conseguiu apresentar os resultados que sempre prometeu. Não há nada neste presente paper que trabalhe com a questão dos objetivos sociais almejados da comunidade. Ao contrário, foi justamente a alocação de espaços por meios administrativos e burocráticos em nome da igualdade, da eficiência e da justiça social que falharam claramente em uma escala sem precedentes. Uma ampla variedade de objetivos sociais pode ser acomodada sob condições de mercado. As cidades soviéticas nos lembram que o que é mais valioso em uma instituição de mercado urbano de terra é a sua habilidade em apresentar sinais por meio do sistema de preços de como o uso atual ou futuro da terra é avaliado por indivíduos e pela sociedade – e de revelar como a valorização do lugar pode aumentar ou diminuir com o passar do tempo.

Finalmente, a evidência sugere que os custos sociais e econômicos de transição de uma economia planejada centralmente para uma economia planejada por indivíduos, com respeito à propriedade privada, serão altos em economias como a da Rússia, que já é um país altamente urbanizado e onde as cidades estão se tornando livres num período de péssimas condições econômicas. Reformas urbanas são particularmente urgentes e mais exeqüíveis nas economias socialistas da Ásia onde elas estão crescendo e a grande onda de urbanização ainda não chegou. De forma a se tornarem economias de mercado, os principais componentes necessários para uma reforma urbana são: direito de propriedade bem definido; sistema de informações de mercado sem distorções (sem intervenções governamentais); um sistema de impostos consistente com o uso eficiente da terra; e por último, mas não menos importante, a necessidade de publicação e a possibilidade de contestação das decisões de planejamento urbano (veja Bertaud, Renaud, 1994).

NOTAS:

 [1] A metodologia utilizada é baseada na medição da densidade populacional em uma área construída, i.e. a população dentro de dois anéis concêntricos a um intervalo de 1km dividido pela área construída dentro desse anel. Essa área construída não inclui grandes parques, elementos físicos como rios e lagos ou áreas sem nenhuma construção. Essa densidade derivada de mapas e fotos de satélite fornece um banco de dados detalhado do uso e ocupação do solo, bem como da tipologia desses usos. Esses bancos de dados são normalmente elaborados por escritórios locais de planejamento. Os dados e mapas foram analisados utilizando-se modelos gráficos baseados em sistema GIS.

[2] Nas cidades chinesas, entretanto, o sistema socialista de uso da terra teve história menor e mais recente que na Rússia. Além disso, a Rússia completou sua urbanização enquanto a China está apenas no inicio de seu processo. Como resultado, o centro urbano chinês que se desenvolveu segundo um ambiente de mercado manteve maior importância que o caso das cidades russas. Na China, a ausência de grande infraestrutura urbana e de investimentos em transporte público, mais o severo subinvestimento na habitação entre 1949 e 1979 levou a cidades mais compactas e grandes densidades populacionais no centro das cidades. Porém, agora, sob o rápido investimento urbano da última década, processos burocráticos em operação sem os mecanismos de mercados estão novamente gerando resultados similares aos das cidades soviéticas: novas edificações de vários pavimentos estão seguindo os padrões russos e sendo construídas na periferia das cidades. (para mais dados comparativos, veja Bertaud, 1994)

[3] A característica mais Dickensiana das fábricas centralmente localizadas na União Soviética e na China também reflete a razão baixa de mudança tecnológica, especialmente comparada com os mercados em ascensão da Ásia. Veja a discussão sobre as altas taxas de crescimento com nenhum ganho em produtividade sob os regimes de planejamento central em Renaud, 1991.

[4] Note que os artificialmente baixos salários em dinheiro do regime socialista (veja Renaud, 1991) compõem distorções do uso do solo residencial. Em cidades sob um regime de mercado, estudos de comportamento mostram que residentes urbanos tendem a valorizar seu tempo de transporte até o trabalho como uma proporção significativa entre um terço e um de equivalência da hora de trabalho (veja o capítulo 8 de Meyer and Gomez-lbanez, 1981). Em cidades socialistas, a distorção da alocação do uso do solo pela falta de valor da terra e ainda mascarada pelos baixos valores artificiais que as pessoas atribuem ao seu tempo perdido. A liberalização de salários e de preços está disparando mudanças drásticas nos preços relativos e são profundamente perturbadores, como discutido no capítulo 4.

[5] Como referência, estima-se que cerca de 125.000 unidades habitacionais foram trocadas ou vendidas em 1992. Há cerca de 3,1 milhões de apartamentos em Moscou, isso representa uma razão de 4% do estoque residencial. Em uma cidade sob o sistema de preços, a quantidade de unidades habitacionais comercializadas é freqüentemente de 15% do estoque total. Uma mudança social significativa está ocorrendo com a rápida privatização das unidades habitacionais. Entre o final de 1992 e o final de 1993, 35,5% do estoque estatal foi privatizado em Moscou e 26% na Rússia. No final de 1994, a quantidade de unidades privadas em Moscou foi estimada a alcançar 55%, num contraste dramático a menos de 1% em 1990. Essa taxa Moscovita de privatização permanece muito mais alta que em outras cidades.

[6] A privatização das unidades habitacionais foi particularmente rápida em Moscou e em São Petersburgo no final do ano de 1994. A quantidade de unidades privadas em Moscou subiu drasticamente de menos de 1%  em 1990 para mais de 55% ao final de 1994.

[7] Essa rápida mudança é confirmada pela análise de diferentes dados de preços da moradia de Moscou, realizada por G.S Madalla, Y. Toda, and N.N. Nozdrina in “The Price of Apartments Auctioned in Moscow: A Heeding Approach” (unpublishedd raft paper, May 1993)

[8] Para detalhes, veja Bertaud e Renaud, 1994.

BIBLIOGRAFIA

1. BERTAUD, A. (1994), “Land Markets, Urban Form, and the Environment” paper presented at the Annual World Bank Conference on Environmentally Sustainable Development, Washington DC, September.

2. ____________ and B. RENAUD (1994), Cities Without Land Markets, Lessons of the Failed Socialist Experiment, World Bank Discussion Papers Series No. 227, March.

3. BUTLER, S. B. and S. O’LEARY (1994), Laws Relating to Housing and Urban Development in the Russian Federation, Washington DC: The Urban Institute, March.

4. ECKERT, J. K. (1993) “The Use of Automated Real Estate Databases to Stimulate the Development of Property Markets and Facilitate Privatization” in V. RENARD and R. ACOSTA eds. Land Tenure and Property Development in Eastern Europe, Paris: Pirvil-CNRS and ADEF.

5. FRENCH R.A. and F.E.I. HAMILTON eds., The Socialist City, Spatial Structure and Urban Policy, Chichester, U.K.: John Wiley, 1979.

6. KERZNER, D.S. (1993) “The Commercial Real Estate Laws of the People’s Republic of China and Shenzhen: An Overview” Vanderbilt Journal of Transnational Law, Vol. 26, 581-631.

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8. MEYER, J. R. and J. GOMEZ-IBANEZ (1981) Autos, Transit and Cities, Cambridge: Harvard U. Press.

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10.__________ , (1991b). Housing Reform in Socialist Economies, World Bank Discussion Papers Series No. 125, June.

II.___________ , (1992). “The Housing System of the Former Soviet Union: Why Do the Soviets Need Housing Markets”, Washington DC: Fannie Mae, Housing Policy Debate, Vol.3, Issue 3, November.

12.__________ , (1995) “The Real Estate Economy and the Design of Russian Housing Reforms” , Urban Studies, Vol. 32, Nos 8 and 12, October and December (forthcoming).

13 __________. and A. BERTAUD, (1989), “Urban Housing Reforms: The City experiments and the 1988 Reform Plan”, paper presented at the Joint China-World Seminar on the Urban Housing Reforms System Reforms, Beijing, PRC.

14. WORLD BANK,(1994), Russia.: Housing Reform and Privatization. Strategy and Transition Issues, Vol.1: Main Report, xlviii and 198 pages; Vol.2: Annexes, 175 pages. March.

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